新形势下非诉行政执行案件的问题及作用

　　行政机关依职权作出的行政决定、行政裁定、行政处罚、行政强制、行政征收等执法形态是实现国家意志、维护公共利益的行为。我国法律规定行政机关针对具体行政行为作出的法律文书，可以依法申请人民法院强制执行，以确保行政职能的正确行使，维护社会正常秩序。

　　一、非诉行政执行案件的概念

　　非诉行政执行是指由行政机关或法律、法规授权的组织和行政机关作出的具体行政行为所确定的权利人，依法向人民法院申请执行公民、法人或其他组织在法定期间内既不提起诉讼又不履行具体行政行为所确定的义务的案件。随着我国构建和谐社会的不断深入与发展，我国行政立法也是益完善，行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的案件逐年增多,大量的行政非诉执行案件涌入法院，法院如何依法积极稳妥地办理了此类案件，在化解社会纠纷、维护社会稳定和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其它组织的合法权益，构建社会和谐方面起着积极重要的杠杆作用。

　　二、新形势下非诉行政执行案件面临的几个问题

　　(一)执行主体问题。我国目前关于非诉行政案件的执行机关，各地各级法院作法不一，(1)有的法院由执行庭执行，理由是只有执行庭才有强制执行权，而且符合审、执分离原则;(2)有的法院由行政庭执行，原因是由行政庭执行非诉执行案件可以减少执行环节，提高执行效率，而且司法实践中的效果也确实比较好。现行法律并不排斥行政庭对非诉行政案件的执行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条的规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予执行作出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”，这里并未明确规定由法院执行庭执行。据此，各地法院根据本地实际情况决定案件由执行庭或行政庭执行。

　　(二)财产保全问题。为了保证具体行政行为的落实，维护权利人的合法权益，防止被执行人逃避执行义务。《解释》第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保”。基于对行政机关及确权人对具体行政行为申请法院强制执行的实践的考察，行政机关或者具体行政行为确定的权利人从行政机关立案调查到做出行政处罚(处理)决定前，如确有证据认为被处罚(处理)人将有可能逃避执行的，行政机关即可申请人民法院进行财产保全，采取查封、扣押等强制手段，切实保障将来具体行政行为的执行;而对于确权人，如确有证据认为被处罚(处理)人将有可能逃避执行的，确权人只有在提供了担保的情况下，才能向人民法院提出财产保全的申请而采取查封、扣押等强制手段，切实保证自己的合法权益的顺利实现。但是，这两种主体申请保全的条件应当不同，权利人申请财产保全的，应当提供相应的财产担保，在执行错误而给被执行人造成损失时，申请人应当承担赔偿责任。最高法院的司法解释没有关于行政机关申请财产保全时应当提供财产担保的规定。法院依行政机关的申请对被执行人的财产进行保全后，认为具体行政行为违法或不具有可执行性，而给被执行人造成损失的，应由行政机关对其过错负行政赔偿责任。人民法院应当对财产保全的申请进行审查，根据审查结果作出是否予以财产保全的裁定。

　　(三)申请期限问题。《行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。《解释》第八十八条规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。由此可见，在法定的起诉期限内相对人不起诉又不履行具体行政行为确定的义务的，起诉期限届满后，行政机关可以申请人民法院强制执行。一般以《行政诉讼法》规定的行政相对人直接向人民法院起诉的三个月期限届满开始计算，在起诉期限届满后行政机关才可以申请强制执行，此时，《行政复议法》规定的六十日的复议期限一般也已经届满，对“申请法院强制执行的时间应在具体行政行为生效后”在理论和实务中都无争议。但是,非诉行政执行主体具体何时申请人民法院强制执行才能更好地保护申请执行人的利益呢?笔者认为,行政机关或法律、法规授权的组织申请执行的时间可以从具体行政行为作出并将相关的处罚(处理)决定书送达被执行人之日起开始，不论被执行人在复议期间或起诉期间是否申请复议或提起诉讼，都不影响申请执行人申请法院强制执行。具体行政行为所确定的权利人申请依法强制执行的时间如何把握,《解释》第九十条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在 90日内可以申请人民法院强制执行。”可以看出，对于生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人只能在行政机关于法定申请强制执行期限内未申请强制执行时，才能依法申请人民法院强制执行,这样等到确权人申请执行时，恐怕义务人已是人去楼空了，根本无法保护确权人的合法权益。应当规定确权人在被执行人于法定期间内不起诉又不履行具体行政行为所确定的义务时，即可以自己的名义申请人民法院强制执行，不必等到180日以后。行政机关不申请强制执行时，才可以保护自己的合法权益的做法分明是对确权人合法权益的轻视。同理，如果存在和其他行政主体作出的具体行政行为有利害关系的第三人如相邻权人、公平竞争权人，治安案件中的受害人，在具体行政行为确定的义务人于法定期限内未申请复议或未提起诉讼的，该第三人都可以直接以自己名义申请法院强制执行，以充分保护自身的合法权益。

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