对话：要保护农民利益 就必须改革征地制度

　　主持人：

　　《中国经济周刊》记者　王红茹

　　嘉宾：

　　刘守英　 中国土地政策改革课题组组长、国务院发展研究中心农村部研究员

　　王小映　 中国社会科学院农村所副研究员

　　庄乐民　 河南省漯河市土地局

　　“土地财政”让政府欲罢不能

　　《中国经济周刊》：中央提出建设社会主义新农村，一个很大的问题是如何保障农民合法的土地权益。中国社会科学院2004年～2005年“社会形势分析与预测”课题报告中明确指出，在当前困扰中国的七大社会问题中，“农民失地引起的社会矛盾加剧”排在首位。当前的征地制度存在哪些制度缺陷?

　　刘守英：主要的问题是政府垄断土地一级市场,造成政府与民争利，具体表现为：一是政府垄断供地。中国的建设用地供应，分为存量和增量两部分。增量部分，主要通过农地转为建设用地的供应，即所谓“一级市场”。在“一级市场”上，政府很容易利用行政权力，对这类土地实现供应垄断。二是“土地储备中心”功能异化。政府通过储备土地，成为土地的直接经营者。三是形成“土地财政”。土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。

　　王小映：首先，城镇国有土地使用制度改革，将城镇经营性用地逐步纳入了有偿出让使用轨道，对城镇公益性用地则继续保留实行划拨使用，建立起了区分经营性用地和公益性用地的城镇土地使用制度，在集体农地转用中，无论是出于公共目的还是私人目的，都通过动用土地征收权取得集体土地，土地征收权被滥用;其次，城镇土地市场不断深化并越来越细分，土地资产的市场价格得到显化并不断增值，而法定的征地补偿标准低，导致部分被征地农民的生产生活受到严重影响;同时，征地补偿标准低也为地方政府获取土地增值收益留下更大空间，驱使地方政府盲目扩张建设用地;再次，土地征收程序不尽完善，保障被征地农民参与的协商机制不健全，被征地者难以充分行使知情权、参与权和申辩权，直接引发了大量的征地补偿和安置纠纷。

　　庄乐民：我做基层土地工作多年，从我这些年从事土地工作的经验看，失地农民的补偿是一个问题。现行的《土地管理法》是1999年修订实施的，尽管国家新《土地管理法》修订以来，也提出了一些相关配套的安置措施，比如留地安置、社保安置、农业安置等等，但具体的可操作性不强，国家至今没有出台一个整体配套措施。比如对失地农民纳入社保该怎么纳入。作为土地管理部门，只是一个部门，不可能把劳动部门、公安部门、户籍管理、失业就业保障等都管住。对失地农民的安置是一种社会行为，不应该只是提一提。

　　对失地农民应按市价补偿

　　《中国经济周刊》：按照现行法律规定，征用农民的土地，最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后何种用途，价值如何，征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。土地补偿标准也是目前争议最大的问题之一，土地补偿的标准该怎么调整?

　　刘守英：最根本的办法是按土地的财产价值，给予失地农民按市价补偿，但由于土地背后的利益关系复杂，改革恐难一步到位。不过，近几年一些地区的经验值得注意。我们发现，面对征地引发的群体性事件增加及社会矛盾激化，在东部一些地区，政府在法律许可的范围内不断做出变通和让步，在这些地方性创新中，财产性补偿受到农民的欢迎。最直接的办法是，调高土地年产值的标准。东部各省的许多地方都开始实行区片综合价补偿。浙江多个县市在2003年后均上调了实际补偿，达到平均每亩近3万元，超出1999年-2002年约2.3万元左右的均值。有些地方政府还设计了一些让农民集体受益的办法，如给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配;有的村集体通过旧村改造，增大农民宅基地面积，让农民获得房租收入，是最具实效的补偿办法。

　　王小映：近期提高征地补偿标准，一种办法是制定统一的土地年产值标准，并提高征地补偿费的计算倍数，这种办法简便易行，在农业区可以使用;另一种方法是以“招拍挂”出让方式发现的工业地价作为重要的参照基准之一，综合考虑土地的区位、产值、环境等因素，制定征地综合区片价格，作为确定征地补偿的基准价格。从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，还是要在强化土地用途管制的同时，进一步深化土地市场化改革和征地制度改革，积极培育并适度开放经营性农地转用市场，为公益性目的的土地征收补偿提供客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的，区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的农地转用制度。

　　庄乐民：补偿的标准问题，如果要政府直接去补，相对而言，中间环节少了，不容易使资金从中截留。如果是单位征地补偿，因为不懂程序和法律，只是想让这个项目做成，这个时候容易出现寻租行为。我们漯河地区的补偿，都是按照前三年均产值的多少倍补偿。河南省土地管理实施办法规定，一般情况下是25倍，最高不超过30倍。我们一般都高于法定标准。但是政府主导征地以后，应该把其他的配套措施搞上去。

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