论破产管理人报酬基金制度之构建

　　一、问题的提出

　　根据最高人民法院 《关于审理破产案件确定管理人报酬的规定》(以下简称“《报酬规定》”)，在破产程序中，管理人的报酬根据债务人最终向债权人清偿的财产价值总额的一定比例确定。管理人实际取得报酬的前提是债务人有足够的财产支付。在司法实践中，由于债务人财产对债权人完全没有清偿甚至不足清偿破产费用，导致部分破产案件中管理人的报酬因不存在计酬基数而难以计算，或无法获得合理报酬，甚至连垫付的成本都无法收回。

　　在司法实践中这类案例有两种情况。第1种情况是债务人的财产不足支付破产费用，无钱支付管理人报酬。管理人报酬作为破产费用的一部分，是从债务人财产中支付的。然而在债务人财产不足支付破产费用的情况下，管理人报酬的收取便存在严重问题。根据《报酬规定》第12条第1款的规定，“债务人财产不足以支付管理人报酬的，管理人应当提请人民法院终结破产程序”。不过即使在提前终结破产程序的情况下，依然有一些破产管理事务需由管理人完成，如接管债务人企业、接受债权申报登记、查明债务人财产、办理债务人企业注销登记等必要手续，仍需要付出一定的人力、物力、财力。但由于债务人的财产不足支付破产费用，管理人的工作成本与费用支出都无法获得补偿，更不要说获得报酬了。《报酬规定》第12条第2款虽规定了管理人报酬的垫付制度，[1]但该项“垫付”并非利害关系人必须履行之义务，期待不确定的“垫付”解决现实确定的管理人报酬难题并不可行。如2008年，W市中级人民法院受理债务人A公司(国有企业，有企业主管部门)申请破产清算一案，指定一社会中介机构任职该案的破产管理人。2009年，法院以A公司之破产财产(总额127.99元人民币)不足清偿破产费用(在未计管理人报酬的情况下已达2397.4元，分别是破产案件受理费25元、公告费1619.4元、办公费 500元、邮电通信费253元)为由，终结了B公司的破产清算程序。A公司的企业主管部门同意承担不足清偿的破产费用部分，但就管理人报酬的支付与管理人发生了争议。A公司的企业主管部门认为在未发生债务人向债权人清偿债务的情况下，管理人不应当收取管理人报酬。管理人则认为，其为该案破产管理工作了8个月之久，投入了一定的人力、财力、物力成本，仅审计费、律师费两项就支出了27200元，还支付了员工工资若干，不收取管理人报酬实在有失公允，并向法院及A公司的企业主管部门开列了工作成本清单 (管理人主张其工作成本为15万元)。后经法院协调，A公司的企业主管部门向管理人支付了工作成本8万元。如果该企业不是国有企业，没有企业主管部门，管理人要取得这种不足额的报酬给付都是非常困难的。

　　第2种情况是债务人财产仅够支付除管理人报酬以外的其他破产费用，对债权人则没有进行任何清偿，或者债务人清偿债权人的数额过低，致使对管理人报酬金额无法合理计算。按照《报酬规定》第2条的规定，我国现行的管理人计酬模式是以债务人最终清偿债权人的财产价值总额(原则上不包括担保权人优先受偿的担保物价值)为基数，在比例限制的范围内分段计提。[2]这一模式的出发点，在于鼓励管理人尽可能地实现债务人财产的最大化，并以此为目的积极地开展债务人财产的追收、债权的催讨、资产的变现等破产管理工作。但是，这一模式存在的缺陷是，它使得管理人报酬的计算完全取决于债务人清偿财产的数额。而破产审判经验表明，债务人财产数额少，不必然意味着管理人工作量小。中小型企业在经营过程中往往存在规范性差、管理混乱等问题，在破产清算时的情况就更为复杂;资产少的企业往往职工矛盾大、债权人清偿率低，破产工作也更难开展。在这些企业破产案件中，管理人的工作量大，但由于受制于债务人对债权人的清偿数额这一计算报酬的基数不存在或过低，使管理人难以计算收取报酬或报酬极低，无法维持正常的管理工作。从个案管理的角度看，管理人即使被动接受了人民法院的指定， [3]但由于其工作成本尚得不到保障，往往只是敷衍了事，其破产管理工作的质量可想而知。从整个管理人行业发展看，由于管理人得不到报酬、入不敷出现象的大量存在，对高素质的人才从事管理人事业构成严重障碍，不利于管理人行业的可持续发展。

　　针对上述缺陷，理论界与实务界提出了多种解决方案，第一，是“高低搭配”(交叉补贴)，即管理人搭配参与有大额财产的企业破产案件和无财产或仅有少量财产的企业破产案件，以使管理人报酬的总量平衡;[4]第二，设定公共破产管理人，专司入不敷出的企业破产案件的管理工作;[5]第三，设置破产费用基金或管理人报酬基金。基金或来源于政府专项拨款，[6]或通过企业在工商登记设立之初预先缴纳，或通过特殊的税收设置取得，或通过法院收取破产案件受理费补贴，以补偿管理人报酬的不足;第四，由各方利害关系人垫款，包括国家作为利害关系人时的垫款。[7]然而，上述第2、3、4项方案，均涉及国家财政、税收等问题，依现时政策，尚不具备可操作性或可操作性较差;而第1项方案，由于改变了以随机指定管理人为主的既定指定方式，又与最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》的有关规定有差异。综上所述，笔者认为建立管理人内部的报酬互助基金，对由于非管理人自身原因导致的管理人报酬不足实施援助补偿，有助于解决上述实践难题。

　　二、建立管理人报酬基金制度的必要性

　　基金是为某种目的而设立的达到一定数量的资金，[8]其管理体制较为成熟，有着较强的可操作性和实用性。建立管理人报酬基金制度的意义在于以下几个方面。

　　(一)有利于推动破产程序顺利进行

　　破产案件涉及主体多、审理周期长、事务性工作繁重。管理人作为破产企业的代表，必须全程参与从破产程序开始到终结的各项破产管理事务，牵涉到财务管理、对外诉讼、财产处置等核心事项，在很大程度上决定了债务人的破产进程和结果。在债务人财产不足支付管理人报酬，而债权人、债务人的出资人、其他利害关系人又不愿垫付管理人报酬的情况下，以及管理人报酬无法计算或金额过低时，管理人将失去继续工作的动力，即使被迫接受人民法院的指定，亦可能出现消极怠工、敷衍塞责的现象，甚至可能为了回避矛盾一“终”了之，从而遗留大量法律问题与社会问题不能彻底解决，不利于实现法院、政府期待之企业依法平稳“退市”的目标。管理人报酬基金的设立，有助于促进陷入困境的企业顺利地完成破产，维护经济市场的稳定有序发展。

　　(二)有利于保护债权人利益

　　以管理人报酬基金为破产管理提供快速资金帮助，能在缺少破产管理费用的情况下迅速推进企业的破产进程。一方面维持管理人的工作热情，使企业财产得到及时、良好的管理、维护与变价，避免因企业歇业而导致财产被哄抢、偷窃、破坏以及因财产长期闲置而毁损、贬值，尽可能实现破产财产的最高值变价，提高债权人的受偿率;另一方面可以加速破产程序的进程，减少破产支出的费用金额和债权人参与破产程序所耗费的时间、精力，降低债权实现的社会成本。

　　(三)有助于法院公正高效审理破产案件

　　《中华人民共和国企业破产法》 (以下简称 “《企业破产法》”)第28条第2款规定：“管理人的报酬由人民法院确定。” 这一规定在赋予法院权力的同时又增加了法院责任。前述2个案例中，法院为协调管理人报酬问题投入了大量的时间、精力，也在一定程度上延误了案件的审理周期。在破产案件数量增长、案多人少矛盾突出的现实背景下，将管理人报酬基金用作管理人报酬不足时的补偿，可缓解法院压力，将法院从协调管理人报酬、稳定破产管理秩序等琐务中解脱，专注于破产案件的审理，实现破产审判的公正高效。

　　(四)有助于保障管理人效益

　　市场经济是一种竞争性经济。任职破产管理人的社会中介机构既非《中华人民共和国企业破产法(试行)》时期准行政性质的清算组，也不具备准司法机构的职能，就其本质而言仅是市场主体中的一员，其生命力来自于经济效益基础上的优胜劣汰，不可能热衷于从事繁重、复杂且无酬劳动的“法律服务”活动。这些社会中介机构能够在从业过程中勤勉、忠实地履行破产管理职责、改善破产管理质量、提高破产管理信誉，其动力来源于能够取得一定的经济效益，加之破产管理人更新业务知识、开展业务培训均需要一定的物质保障，也唯有通过取得一定的经济效益，才能为其今后的发展提供基础的资金支持，保障其在行业竞争中站稳一席之地。设置管理人报酬基金的目的之一，就是保障管理人在正常履职情形下能获得的合理效益，建立公平、稳定的市场竞争秩序，确保管理人劳有所得，不致因为非自身过错的原因而入不敷出，陷于无法正常履行职务的困境。

　　(五)有利于推动管理人职业化进程健康发展

　　目前我国的破产管理人行业正处于职业化发展进程之中，职业化以理想的报酬保障机制为前提。理想的报酬保障机制至少应当具备3方面的功能：一是有利于保持管理人的从业人员稳定;二是有利于激发管理人从事破产管理事务的积极性;三是有利于是推动管理人行业的良性、有序、可持续发展。基于此，管理人报酬保障机制应当以稳定为前提进行合理调整。

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