论行政赔偿的归责原则

　　行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分，行政赔偿制度的确立是近代以来民主法治理念以及行政实务活动不断发展的结果。从世界范围来看，各国损害赔偿责任的确立主要经历了两个阶段：第一阶段是由公务员个人承担赔偿责任，此时主权免责观念盛行，“国王不能为非”，公务员执行职务(主要是权力行为)不法侵害相对人，只承认公务员个人责任;第二阶段是国家逐步放弃主权豁免，承担国家对公务员行使权力所致损害的赔偿责任，并保留对公务员的追偿权，或与公务员负连带责任，或承认国家对权力所形成危险状态负危险责任，以区别于公务员的损害赔偿责任。

　　关于行政赔偿的范围，各国主要包括行政侵权赔偿和公物瑕疵致害赔偿。关于行政侵权赔偿，各国不尽相同。如法国本世纪初将立法机关中的行政管理行为作为立法赔偿部分，显然对“行政”采取了形式理解;(1)而台湾则有学者认为行政侵权赔偿系指因行政处分(公权力的行使)，致害赔偿，而行政处分可以包括所有国家机关的行政行为(不限于行政机关)，因而立法、司法的行政管理行为致害亦由行政赔偿解决，该主张显然对“行政”采实质理解。(2)我国的行政赔偿局限于行政机关，此外也不包括军事赔偿，对行政赔偿的致害行为采取了列举式与概括式相结合的方法;关于公物瑕疵责任，各国规定亦大异其趣，如德国公物限于技术设施，法国为公共工程和公共建筑物，日本则为道路、河川等公共营造物，台湾为公有公共设施，我国则将公共设施致害排除于行政赔偿之外。此外，由于对行政行为(公权力行为)内涵的理解不一，国家赔偿(主要是行政赔偿)存在最广义说、广义说与狭义说之争。最广义说认为国家赔偿系国家对包括权力行为、非权力行为、私经济作用在内一切活动的损害赔偿责任;广义说则将私经济作用排除出国家赔偿之外(由民法调整)，承认国家对一切公行政领域内国家活动致害负赔偿责任，包括权力行为和非权力行为的损害赔偿责任;狭义说则限于承认国家对权力行为(高权行政)致害负赔偿责任。世界范围内广义说占优势地位，如法、德、日、奥地利、台湾等，我国则采狭义说，行政赔偿仅限于权力行为赔偿责任。

　　行政赔偿制度内容相当丰富，主要涉及行政赔偿定义、范围、归责原则、行为主体、责任主体、求偿程序、赔偿形式、计算标准、国家赔偿费用来源等等因素，其中尤以归责原则最为重要，是构建整个赔偿制度并加以科学贯彻实施的基石，然而该部分恰恰是我国行政赔偿研究最为薄弱的部分，学术界不仅对国外行政赔偿归责原则存在模糊认识，而且在一些重要的基本法律范畴如过错、违法的认知上存在偏差，这给理论研究、实务操作带来了巨大障碍，必须予以克服。笔者正是基于这种认识，从基本范畴入手，正本清源，探讨世界主要国家的行政赔偿归责原则，为确立我国科学的行政赔偿归责原则体系提供一得之见。

　　第一部分：行政赔偿归责原则概述

　　行政赔偿的归责原则，意即判断行政主体(主要是国家，此外还包括地方自治体等行政主体)应否承担赔偿责任的最根本的依据和标准，它直接影响行政赔偿责任的构成要件、免责条件、举证责任的负担以及承担责任的程度，减轻责任的根据等等方面，不仅是构建行政赔偿法律制度的关键，也是司法实务处理案件的基本尺度，关系到受害者能否得到救济以及救济的种类和程度，正缘于此，对行政赔偿归责原则(以下简称归责原则)的探讨，深具理论及现实意义。

　　一、世界主要国家和地区的行政赔偿归责原则

　　行政赔偿制度在国外经历了一个较长的发展历程，虽然各国情形迥异，但在其归责原则方面及其发展趋势方面，却具有共通性，主要表现为普遍采用过错责任原则和无过错责任原则。

　　(一)过错责任原则

　　近代以来的行政赔偿脱胎于民事侵权赔偿，在归责原则上亦深受过失责任主义影响，采过错责任原则，根据过错来确定行政赔偿责任的承担，无过错即无责任。过错责任原则发韧于古罗马时代通过的《阿奎利亚法》，该法系针对有加害事实即有责任的加害责任原则为保护平民的利益而于公元前287年通过的，该法第1 章、第3章分别规定了不法(过错)杀死奴隶或可牧四足牲畜及侵害其他物件的赔偿责任。(3)该法对罗马法及后世民法产生了深远的影响，构成侵权法的核心原则，为各国所采用，并在行政赔偿中得到体现。根据各国对过错原则的理解及实务运用上的不同，可主要分为：

　　1.主观过错原则：

　　自从德国学者耶林创立“客观的不法与主观的不法”概念后，主观过错说在德、日、英、美等国家逐渐占据主导地位，极大地影响了这些国家的行政赔偿。主观的不法即过错，过错是人的一种主观态度，包括故意与过失。(4)

　　主观过错原则追究的是一种主观意思责任，其直接理论依据是19世纪以来个人主义与自由主义理念，强调权利本位，特别注意维护个性自由和社会行动自由，保障私法自治。人的共同生活即是生存竞争，无法避免各种利益相互冲突的现象，如果造成损害便要追究责任，无疑会破坏社会的正常发展甚至是存在，但一旦放任这种损害，也会产生同样结果。社会必须在容忍与放任之间选择一个“度”，超过它即追究行为人责任。这个度必须是明确、易于测算的，从而使行为人可以明确地计算回避责任的可能，克制自己行为，在这个度内即应保障行为自由。该“度”就是过错，正如德国学者耶林所言“使人负损害赔偿的，不是因为有损害，而是因为有过失，其道理就如同化学上之原理-使蜡烛燃烧的不是光而是氧-一样地浅显明白”。(5)过错原则正是由于具有保障自由、支持私法自治制度功能，与保障私有财产、契约自由共同构成近代市民法的三大支柱，极大促进了资本主义的发展。过错原则本为侵权法归责原则，但由于这些国家只限于公务员个人侵权时负代位责任，故过错原则亦发展成为行政赔偿上的归责原则。

　　英国根据1947年《王权诉讼法》第2条规定，王权与有责任能力之成年人负同样民事侵权责任，根据普通法规定，显然采过错原则。1873年布菜克伯恩勋爵在一个案例中指出了广泛的责任原则：“现在已经完全确定：凡立法机构授权办理的事宜，如果没有过失，即使对他人造成损害，诉讼也不能成立;但如果发生过失，即使办理立法机构授权办理的事项，诉讼也能成立。”(6)同样贵族院于1970年判定王室(内务部)对其官员的过失负有责任，案情是波斯塔尔官员奉命监管一批男孩，并负责整训，但由于玩忽职守，男孩逃跑并损害了一艘快艇，法院判决违反了监管危险男孩的强制性义务所要求的谨慎防范。(7)1978年韦伯福斯勋爵发表了分析过失的方法，即考究在原告被告之间是否存在合理关注的义务，是否存在对损害的合理预期(8)。以上为过失，关于故意，普通法主要分为恶意与故意。

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