民事公益诉讼：法律和现实之间

　　随着我国社会的发展，环境污染、自然资源遭破坏等事件也层出不穷，消费者权益不断遭受侵害，“小额多数”案件亦大量涌现，国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益面临着严重的威胁。然而，现有的法律体系和传统的私益诉讼方式却不能为它们提供强有力的保护。因此，一种新型的诉讼——民事公益诉讼应运而生，填补了公益保护的空白。正如一位学者所言：“当某种社会冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式便获得了产生的根据”。

　　一、民事公益诉讼的内涵及特点

　　公益诉讼起源于古罗马时期，并与私益诉讼相对而言。以保护私人权益为目的，仅特定人才能提起的为私益诉讼;而以保护社会公共利益为目的，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起的则为公益诉讼。1虽然公益诉讼早在古罗马就已存在，但它引起广泛的关注却是在近现代。现代法上的公益诉讼一般是指特定的国家机关、相关的组织、个人，依据法律法规的授权，对违反法律侵犯国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。根据违法行为性质的不同，公益诉讼分为民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事公益诉讼等不同类型的公益诉讼。其中民事公益诉讼是指，在民事、经济活动中，若行为人违反了民事、经济法律的规定，侵犯了国家利益、社会公共利益或不特定多数人的利益，由法律法规授权的特定国家机关、相关组织、个人就其行为向法院提起民事诉讼，并由法院追究违法者法律责任的活动。2

　　与传统的私益诉讼相比，公益诉讼的特性包括以下几个方面：

　　第一，公益诉讼诉讼标的的公共性。按照旧诉讼标的理论，私益诉讼的诉讼标的是当事人之间争议的民事法律关系，法官进行利益衡量时更多依托于两造对立的争议当事人，诉讼的主要趣旨在于解决当事人之间的纠纷。在公益诉讼中，诉讼标的则超越了私人纠纷领域，而带有明显的公共性的烙印，法院不能仅仅进行描述性的事实判断，同时应当关注法官裁判的社会后果，从而具有价值判断的意蕴。

　　第二，公益诉讼原告的多元化。私益诉讼的原告必须对待决事实具有诉的利益，否则不予受理。在公益诉讼中，特定的组织和个人只要认为行为人的行为侵犯了社会公共利益，就有权向法院提起诉讼。受到违法行为侵害的社会组织和个人可以向法院提起诉讼，没有受到违法行为侵害的特定组织和个人依据诉讼信托和国家干预理论也可以提起诉讼。3

　　第三，公益诉讼成立的前提宽泛，且具有预防性。公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已经造成现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。也就是说，只要行为人有违法行为，相关主体就可以对其进行诉讼，要求其承担相应的法律责任，而不论其是否已经给国家、组织和个人带来损失。这样做的目的是为了使违法行为消灭在萌芽状态，尽量减少损害后果的发生，以便更好地保护公共利益。

　　第四，公益诉讼两造的实力不均衡。在公益诉讼中，原告一般是特定的社会组织或者个人，被告则往往是经济实力雄厚、运用特殊的科技手段、掌握着特定的专门性知识的大型企业或者某个行业的垄断组织，实力的差距造成了诉讼技术和程序的差异，诉讼的天平天然倾斜。

　　此外，公益诉讼在一些具体的原则和制度方面也具有特殊性。上述公益诉讼不同于传统私益诉讼的特点，使得它在解决现代型纠纷和保护国家利益、社会公共利益方面具有了更大的发挥空间和优势。因此，在公共利益遭受严重侵害且保护乏力的现实国情下，建立公益诉讼制度具有十分重要的现实意义。

　　二、民事公益诉讼的实证考察

　　(一)民事公益诉讼与现行《民事诉讼法》的规定

　　我国现行的《民事诉讼法》没有给予公益诉讼足够的重视，只是在选民资格案件中做了相关的规定。《民事诉讼法》第一百六十四条规定：“公民不服选举委员会对选民资格的申述所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地的基层人民法院起诉。”也就是说，在选民资格案件中，任何人若对选举委员会的处理决定不服，可以向法院提起诉讼。原告可以是公民本人，也可以是相关的其他公民。这是我国《民事诉讼法》对公益诉讼仅有的一点规定。而就《民事诉讼法》第一百零八条的规定来看，实际上现行《民事诉讼法》对于公益诉讼是持否定态度的。在该条规定的起诉必须符合的四个条件中，第一个条件便是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即有资格作为原告向人民法院提起民事诉讼的，必须是与本案有直接利害关系或者自己的合法权益受到不法侵害的人。这种规定与公益诉讼原告的广泛性是不相容的。在公益诉讼中，原告除了直接受到违法行为侵害的社会组织和个人外，还可以是特定的国家机关、其他相关的组织和个人，且他们不一定与本案有直接的利害关系。由于现行《民事诉讼法》的这一规定，从而排除了依据现行《民事诉讼法》提起公益诉讼的可能，当然也表现了现行立法对于公益诉讼制度的否定态度。

　　我国现行《民事诉讼法》也缺少国家机关、相关组织代表公共利益行使诉权的规定。这主要体现在以下两方面：第一，虽然《民事诉讼法》第十五条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，即确立了“支持起诉原则”，但是并没有同时赋予支持起诉者有权以自己的名义代表受害者提起民事诉讼的权利。第二，检察机关虽然可以按照《民事诉讼法》第十四条的规定，对民事审判活动进行法律监督，但是它只能对已经生效的且确有错误的判决、裁定提起抗诉，而不能直接提起民事诉讼。这就容易导致当国家利益和社会公共利益受到侵害时，由于诉权主体的缺位，使得有关公共利益得不到真正有效的保护。在涉及不特定多数人利益的“小额多数”案件中，虽然我国《民事诉讼法》第五十四条、第五十五条规定了代表人诉讼制度，但是它与公益诉讼的要求和所能起到的作用相去甚远。因为按照我国法律的相关规定，代表人诉讼的判决、裁定只对进行了权利登记的受害人有效，而对未参加登记的权利人，判决、裁定只有预决的效力。这就使得诉讼标的额、可计算的赔偿额及诉讼的威慑力受到了很大的削弱，也使得代表人制度无法肩负起公益诉讼的重担。

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