对行政诉讼原告资格的探讨

　　行政诉讼原告资格的问题是行政诉讼法中的一个基础性的理论问题。对于这一理论问题的研究，有助于保护相对人的诉权，有利于监督行政主体的行政行为，有着极其重要的意义。然而现行法律以及相关司法解释对于这一问题的规定却存在着许多缺陷，我国对其的研究自行政诉讼制度建立以来一直是一个薄弱环节。基于此笔者对我国行政诉讼原告资格当前面临的困境进行分析，并结合西方国家行政诉讼原告资格的发展与现状，对如何拓宽我国的行政诉讼原告资格进行探讨，以期望能在立法上对完善我国行政诉讼的原告资格有所帮助。

　　一、 我国行政诉讼原告资格的规定

　　我国现行的《行政诉讼法》并未直接明确规定原告资格的问题。有关原告资格的理解只能从法律的若干法条规定中去寻找。笔者认为，《行政诉讼法》中对原告资格问题的规定主要包含在第2条和第41条中，其中第2条是最核心的规定。

　　那么，如何理解《行政诉讼法》中原告资格问题的内涵呢?我们应该从《行政诉讼法》中有关原告资格规定所包含的规范本身去考察，原告资格问题本身就是一系列条件的组合，那么我国《行政诉讼法》中规定的原告资格应具备什么条件呢?笔者认为，主要条件有四个：

　　1、起诉人向法院提出自己的诉讼主张。起诉人不能只主观上认为自己的合法权益受到侵害，还必须在行动上表现为向法院提出诉讼的主张，只有向法院提出主张，才会引起法院对起诉人是否符合原告的主体资格进行司法审查程序。在行政管理过程中，行政机关会侵犯很多相对人的合法权益，只有那些向法院提起诉讼主张的相对人，才会引起原告资格问题。如果受侵害的个人或者组织不向法院主张诉讼，无法启动司法审查，也就无所谓原告资格问题了。

　　2、必须存在可诉的具体行政行为。具体行政行为是否可诉，要结合行政诉讼法关于受案范围的规定，行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提，即原告所受的权益影响必须是在受案范围的行政行为引起的。属于受案范围是确定原告资格的一个基本前提条件。如果某一具体行政行为不在行政诉讼受案范围之内，其即具有不可诉性，任何人也都没有原告资格。

　　3、原告必须是认为其合法权益受到侵害的人。判断起诉人是否具有原告资格的首要条件，便是看其被侵害的合法权益是否属于行政诉讼法保护的范围。这便关系到了原告资格与受案范围共同涉及的一个问题，即侵犯哪些合法权益的行政行为属于受案范围?我国行政诉讼法采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。

　　4、被诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这里包含三个方面：(1)被诉具体行政行为侵犯了起诉之人的合法权益，并且发生了损害后果;(2)起诉之人的合法权益受侵害必须是在行政行为在法律上形成之后发生的;(3)起诉之人的合法权益受侵害与被诉具体行政行为具有直接的因果关系，即作为结果的合法权益受侵害是作为原因的行政行为所直接引起的，这种因果关系在法律上已被确定。

　　笔者认为，认识《行政诉讼法》关于原告资格的规定，重要的在于如何认识“认为具体行政行为侵犯自己合法权益”这一核心内容。因为作为一个提起行政诉讼的原告来说，必须首先证明自己的合法权益受到了被诉具体行政行为的侵害。要证明这一点，就必须说明他与该具体行政行为之间存有一定的利害关系，如不能证明的话，则不具备原告资格。

　　二、 我国行政诉讼原告资格存在的问题

　　通过以上对我国行政诉讼原告资格的分析可以看出，我国行政诉讼原告资格存在的问题主要有以下方面：

　　1、不利于行政诉讼价值的体现。行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。这一价值的实现，是以公民、法人或其他组织的诉权范围和人民法院充分行使其司法监督权为标志的。因此，原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系极为密切。

　　2、没有充分保护当事人的行政诉权。首先，我国《行政诉讼法》规定的合法权益标准，在实践中往往被理解为合法权利，人为的缩小了行政诉讼保护的范围，限制了当事人的诉权。其次是对具体行政行为的理解，将具体行政行为界定为行政主体就特定的事向特定人作出的单方行为，这样的解释缩小了具体行政行为的内涵，原告资格受到很大的限制。再次，对行政相对人的不当理解，也造成对原告资格的限制。人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。

　　3、混淆了原告资格与起诉条件、受理条件之间的区别，给有些法院故意不受理行政案件提供了法律上的漏洞。事实上，这三者是属于三个不同范畴的概念。起诉条件解决的是在什么情况下，当事人可以选择用诉讼方式来解决争议的权利;受理条件解决的是起诉人的起诉在满足什么样的条件时才可以引起诉讼程序的问题; 原告资格只是受理条件之一，即起诉人的主体资格问题。

　　4、不利于维护行政法治，不利于公法秩序的建立。《行政诉讼法》应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，这就意味着其他权利包括公民政治权利受到侵害是不受司法保护的，是行政机关可以任意处置而不承担责任的。很显然，这并不符合《行政诉讼法》的立法目的。我国《行政诉讼立法》对原告资格的现行规定，将行政机关的许多行政行为置于司法审查之外，使《行政诉讼法》关于监督行政权的有效行使的立法宗旨大打折扣。

　　5、不利于人民法院有效行使审判权，导致司法资源的浪费。资格过窄或过严，行政诉讼制度资源不能充分利用，法院的权利或权益保障功能不能充分实现。目前，在司法实践中对行政诉讼原告资格理解上的差异，使得法院在立案和审理有些行政案件时常常处于左右为难的境地，有的法院迫于各方面的压力，甚至违法判决。这不仅使司法资源浪费，还会产生严重的负面效应，影响司法尊严和人们对司法公正的信念。

　　三、 完善我国行政诉讼原告资格之构想

　　鉴于我国行政诉讼原告资格所存在的不足，借鉴国外行政诉讼原告资格的发展脉络，并基于上述考虑，笔者提出以下完善我国行政诉讼原告资格标准的几点设想：

　　1、根据行政诉讼类型确定原告资格。即将界定原告资格与行政诉讼类型化相结合，不同类型的行政诉讼就有不同的原告资格，从而将原告资格突破《行政诉讼法》规定的受案范围的限制，当事人起诉不以其人身权、财产权受到侵害为前提条件。笔者认为，我国在立法时可以从行政诉讼目的不同的角度将行政诉讼分为个人救济诉讼和公法秩序救济诉讼两大类，并进而规定其不同的原告资格：第一，个人救济诉讼的原告资格。第二，公法秩序诉讼的原告资格。

　　2、进一步明确“法律上利害关系”的内涵。我国《行政诉讼法》第2条规定的是直接利益受到侵犯为标准;《若干解释》第12条则以法律上的利害关系为标准，该条规定比《行政诉讼法》的规定相对较宽，但是该条规定仍是一个限制性或缩小性规定，其意图仍在于限制或缩小原告的范围，这种做法和行政诉讼的自身规律及发展趋势不相容。我们在理解利害关系时，应当既包括直接利害关系，也包括间接利害关系;具有原告资格的不仅包括与被诉具体行政行为直接作用的对象，即明示的相对方，也包括具体行政行为不直接针对其做出却对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。基于此，笔者认为，《若干解释》第12 条中的“法律上”的修饰语应当去掉，而应当以事实上的利害关系或可能有事实上的利害关系为标准，即单一的事实标准已经足够，损害是现实发生的或者极可能发生，损害是特定的、非普遍全体公众性的，损害和行政行为有因果关系，这种事实上的损害标准，足够成为原告或具有原告的资格。

　　3、从立法上进一步拓宽原告资格的规定。原告资格是反映当事人所具备的足以引起司法程序的利益，即原告资格仅仅是一种主体资格，而不包括其他一些构成方面。我们在立法上这样界定原告资格，可以解决法院受案审查中的诉讼主体资格问题，并与诉讼客体(受案范围)、其他条件等共同组成法院的受案条件，从而厘清司法实践中一部份人对原告资格、受案范围和受案条件三个概念的混同，有利于人民法院审查立案，有利于充分保障当事人的诉权。

　　4、全面确立司法最终救济原则，允许更多当事人有权提起行政诉讼。目前，我国大多数具体行政行为都允许当事人在经过行政复议后提起诉讼，或直接提起行政诉讼，但对终局的具体行政行为和抽象行政行为，当事人不能提起行政诉讼，这与《行政复议法》规定的复议范围不相一致，也不符合WTO规则的要求和行政救济原则的规定。

　　5、完善司法监督的程序规则。由于行政诉讼原告资格动态扩展的特点决定了其在不同的时期会有所不同，立法也不可能穷尽所有的原告资格。笔者建议，在立法时对原告资格规定一个总体的原则性的条款，同时授权最高人民法院对行政诉讼原告资格及时进行研究，并适时通过司法解释和在《最高人民法院公报》上公布相关的典型案例这两种灵活的方式来及时地确认新出现的原告的资格，从而指导下级法院开展审判工作。这与原告资格确定之本身的政策性特点是非常吻合的，应当成为我国立法和司法实践的一种理想选择。

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