如何完善现行的行政裁决救济制度

　　行政裁决的价值目标决定行政裁决的法律救济模式。即有什么样的价值目标选择,就会有什么样的法律救济模式。司法权的行使以公正为首要价值目标，而行政权的行使以效率为首要价值目标，所以作为准司法性质的行政裁决,则不应以公正与效率中的任何一方作为其首要追求的价值。因为,行政裁决集司法权与行政权的特点于一身，反映的应是对法律公正与效率价值追求的平衡选择。既然如此,那么对行政裁决法律救济模式之选择理应以行政裁决之价值目标为基点,合理地整合公正与效率价值。这样,选择行政裁决之法律救济模式就不再是一个简单地通过立法规定某一种救济方式的问题,而是需要行政裁决和行政审判工作人员理性地以公正与效率的平衡作为价值追求,根据国家关于行政权和司法权的基本职能分工及当事人不同的权利请求和纠纷之法律性质,依法灵活地确定不同的行政裁决救济方式。

　　(一)以效率为基点完善行政裁决之复议制度

　　目前将行政裁决纳入我国的行政复议范围在理论上和实务界已取得共识，但立法上至今还没有明确规定。我认为对行政裁决不服应当可以提起行政复议。原因如下：首先，行政裁决是一种具体行政行为，根据《行政复议法》第1、2、6条的规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益都可以向行政机关提起行政复议，行政裁决当然也不例外。其次，行政裁决的行政复议救济是现实的需要。与单一繁琐的司法救济途径相比，行政裁决的行政复议救济制度有助于纠纷的快速解决，既实现了行政机关的效率目标又使当事人解脱了讼累。再次，行政裁决之民事纠纷往往具有公共性，事关国家和社会的公共利益。上级行政机关可以通过行政复议监督下级行政机关的行政裁决活动，保持国家政策的统一，实现其行政管理目标。此外，我国《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第16 条、《国有资产产权纠纷调处工作试行规则》第21条等也突破《行政复议法》的规定，肯认了行政裁决的行政复议制度。因此，为了保证行政裁决的公正行使,将其纳入行政复议范围,不仅不违背效率价值,而且又增加了一道能确保效率价值有效实现的公正屏障。这样,对受裁决影响的当事人来说,不仅多了一种救济渠道, 客观上也可以弥补因诉讼救济渠道不畅通时相对人权利救济在立法上的空白。

　　当然,由于行政裁决及其涉及的法律关系性质和种类的不同,也由于其行使方式及其特点的不同,笼统地将所有的行政裁决都纳入复议范围也不尽合理, 因此,原则上在将其纳入复议范围的同时,还应区别不同情况,根据行政裁决的不同种类做出不同规定。笔者依据行政裁决的做出是否需当事人申请标准,将行政裁决划分为职权性裁决、重合性裁决及选择性裁决;又依行政裁决是否独立做出将其划分为单一型裁决和复合型裁决，以下便是基于这样的分类来完善行政裁决的救济制度的。

　　1、将职权性和重合性行政裁决作为行政复议的必经程序纳入行政复议范围

　　职权性行政裁决是指民事纠纷必须凭借行政机关专属职权的行使才能得以解决或行政机关基于国家或公共利益而不需相对人申请就可以直接对当事人之间的民事纠纷作出的裁决,而重合性裁决是指民事纠纷既凭借行政机关基于国家或社会公共利益主动积极行使其职权而得以解决,又是行政机关根据相对人的申请对当事人之间的民事纠纷作出的裁决。前者根据权力的专属性和法律的授权,由行政机关主动行使,后者由于国家或社会公共利益的需要及当事人的申请,因此在纠纷的解决程序上,行政机关的处理为必经程序。可以看出，这两类裁决因行政色彩较浓,为确保其公正性,首先应在行政系统内部由行政机关通过行政复议制度纠正自身的错误,从而为相对人提供必要的行政救济,当然由于这种行政裁决和行政管理关系十分密切,体现出我国国家机关在纠纷解决上的职能分工,也反映出一定的社会政策,因此将其作为复议的必经程序也是顺理成章的。但考虑到职权性行政裁决在行使时,可能会和其他行政行为(如行政确权等)一起做出,那么复议法在确定复议前置程序时,应协调其对其他行政行为的复议程序规定。

　　2、确定选择性行政裁决的选择复议程序

　　选择性行政裁决,是指行政主体无需行使其专属职权只需依申请就可解决某一事件引起的民事纠纷时的行政裁决。由于这种裁决不完全属于行政机关的专属权力,而且当事人的这种民事纠纷本身不会直接影响到国家和社会公共利益,而是仅涉及当事人之间的民事权益，因此,这类行政裁决应遵循不告不理原则,即行政相对人可以请求行政主体裁决,也可以向法院起诉。所以对于这类裁决就无需规定复议为行政裁决的必经程序,仅在当事人选择了行政裁决时才有提起行政复议的必要。但选择性行政裁决在行使方式上,有时也会和其他行政行为一起做出，就需要复议法在制度设计时要考虑和其他行政行为在复议程序上的相互衔接。

　　(二)以公平为原则,完善行政裁决的诉讼救济制度

　　为兼顾行政裁决公平与效率价值的充分实现,不仅要有体现行政效率的行政复议制度,还要有确保公正能够有效实现的最后屏障即诉讼救济制度。然而, 由于行政裁决范围、种类、行使方式及当事人诉讼标的的复杂性,为方便当事人诉讼,我认为对行政裁决的诉讼救济模式应作如下选择：

　　1、对于单一型行政裁决行为,可确立行政诉讼救济制度

　　单一型行政裁决是指行政机关对当事人之间与行政管理有关的民事纠纷作出的独立的行政裁决,其本质上是一个准司法性质的具体行政行为,表现形式为一个独立的具体行政行为。这种行政裁决大多是职权性行政裁决(如专利局授予或撤销某人的发明专利权);也可能是选择性行政裁决(如乡政府对民间纠纷调解不成的,或请求乡政府处理,或向法院起诉)。为确保这类行政裁决的公正性,通过行政诉讼撤销和纠正违法的行政裁决行为,这是行政法治的必然要求。如果对单一型行政裁决不服,当事人的诉讼标的为行政裁决,那么其诉讼性质就为行政诉讼。然而,考虑到当事人对行政裁决不服其中也可能反映出当事人的不同于行政诉讼目的的民事权利主张,而且行政裁决的合法、公正与否也直接决定民事主体当事人之间的民事权利义务关系，因此,这种诉讼就应不同于一般的行政诉讼,而应作为和民事诉讼十分相似的特殊的行政诉讼,适用特殊的诉讼程序。至此,笔者主张借鉴日本的经验,建立行政诉讼的特殊诉讼类型即当事人诉讼。这种诉讼不仅可以纠正行政机关违法的行政裁决行为,同时也因为其程序的特殊性,能有效、合理地解决当事人之间的民事纠纷,客观上还避免了因理论界对不服行政裁决的诉讼性质的长期争论而使得当事人的合法权益得不到及时救济。但我们应注意,如果行政裁决为选择性裁决,而当事人没有选择行政裁决时,那么行政诉讼救济便失去了意义。因为,此时的诉讼标的已经发生了变化,当事人不以公权力的行使为诉讼标的,而直接指向双方争议的侵权事实与民事主张,而且从司法成本效益分析,通过民事诉讼可以简化纠纷解决程序,更能切实保护当事人的合法权益，因此,此时应当通过民事诉讼解决当事人之间的民事纠纷。

　　2、对于与其他行政行为一并作出的复合型行政裁决行为,可建立行政附带民事诉讼救济制度。

　　现代社会行政管理的复杂性决定了行政机关作出行政裁决时,并不永远都是单个独立的裁决行为,有时也会和其他行政行为一起做出,这种行政裁决我们称之为复合型行政裁决。它经常和其他行政行为一起共同担负着管理社会事务,裁决民事纠纷等行政职能。这种行政裁决行为可以是职权性裁决行为,如涉及国家、社会公共利益的民事纠纷,行政机关往往在作出行政处罚的同时,一并裁决他们之间的侵权纠纷和损害赔偿。当然,在选择性行政裁决中行政裁决与其他行政行为并存的现象也是存在的,诸如水污染纠纷导致行政处罚与损害赔偿等。但在运用上述这种纠纷解决方式时,由于行政裁决和其他行政行为有密切联系,有些行政行为的合法性直接决定行政裁决行为的合法性。因此,在行政相对人不服其他行政行为而提起的行政诉讼中,如果能附带解决民事主体双方当事人之间的民事纠纷,不仅可以避免人为地通过两种诉讼程序将互有逻辑联系的两种纠纷的解决方式割裂开来,造成循环诉讼,而且可以减少当事人的累讼,大大节约司法成本。因此对于复合型行政裁决应建立行政附带民事诉讼制度。

　　(三)合理地协调公平与效率价值目标,处理好行效裁决在复议与诉讼程序上的衔接

　　既然建立行政裁决的复议和诉讼救济制度不仅是必要的而且是可行的，那么当事人不服复议决定时如何与诉讼合理衔接是立法必须予以明确的问题。行政裁决本质上是一种行政权，必然存在着行政权力滥用的可能，而司法作为维护社会正义的最后一道防线必然是监控行政权的一种最有效的模式之一。但在我国的现行法律体系中却有行政终局裁决行为的法律规定，主要体现在《公民出境入境管理法》第15条、《外国人入境出境管理法》第29条第2款、《行政复议法》第14 条和第30条、《立法法》第87条的规定之中。这显然有悖于司法最终审查原则。既然行政裁决的对象是民事纠纷，而这本属法院司法的范畴，只是基于一些现实的考虑才授权由行政机关处理，当这种纠纷处理方式不能满足人们需求的时候，法院理所当然有权受理这些民事纠纷，所以司法最终解决原则理应适用于行政裁决领域。即在行政裁决不能有效、合理地解决社会纠纷时将其纳入司法审查范围,正是平衡司法权和行政权的合理行使,公正与效率价值追求的必然结果。所以为了防止行政裁决机关滥用权力，最大限度的保护相对方的合法权益就必须要废除目前的终局行政裁决制度，早日建立司法终局审查制度。

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