完善证券发行审核制度

　　法律规定的股票发行上市条件，应当根据不同的市场层次要求相应作出不同的规定，从而为今后建立多层次的资本市场体系预留发展空间

　　一个完善的、公正的、有效的发行审核制度，对保障投资者的利益，提高上市公司的质量，促进证券市场的健康发展，具有十分重要的意义。

　　弊病

　　证券发行审核制度目的在于防止不良证券进入市场，以保护投资者利益。中国证券发行的审核制度充分反映了政府对市场干预的方方面面。

　　作为审批制度的改革，核准制和审批制并存的局面，未见得比以前单一的审批制有进步，相反会造成一些管理体制的不统一：一是股票与公司债券的发行管理不统一;二是公司债券的审批体制不统一，这会涉及多个授权部门主管和审批。前者的不统一容易导致管理上的混乱，造成管理机构的臃肿和庞大，尤其在当今资本市场发达的情况下。后者的不统一，造成层层审批，给权力寻租提供了更多的机会。前几年，许多不具备发行股票或上市的企业，就是利用审批的体制缺点，层层“攻关”，最终获取了不应有的发行权或上市权，结果导致广大投资者上当受骗。而且审批制不符合国际通行的做法，不利于中国证券市场的发展。

　　当然，在《证券法》制定的时候，就有人提出实行证券发行的注册制。注册制体现了发行的公开原则，主管机关只对材料进行形式审查，无权进行实质审查。注册制所表现出来的价值观念反映了市场经济的自由性和政府管理的效率性，是世界证券市场发展的趋势。但是注册制是要以成熟的投资者和证券市场为基础的。注册制将信息披露制度作为保护投资者利益的重要手段之一，而中国的信息披露制度尚不完善;同时注册制的公开原则是以投资者的财务知识较丰富、金融意识较强、有能力分析发行人的公开说明材料为前提的，而中国的许多投资者缺乏财务和金融方面的知识，在这种情况下，显然不适合采用注册制。

　　因此，立足于中国国情，从国企改革的需要出发，又着眼于国际市场发展，应将当前审批制和核准制并存的发行审核制度改为单一核准制。

　　建议

　　《证券法》第11条规定，“公开发行股票，必须依照《公司法》规定的条件，报经国务院证券监督管理机构核准”。《公司法》第137条规定了公司发行新股的条件包括“公司最近三年内连续盈利”等4个条件。而《公司法》制订颁布于1994年，当时中国证券市场尚处于发展初期，监管理念、经验、水平都有一定的局限性，经过十年的发展，一些问题和矛盾逐步显现。对此，虽然人大已授权国务院制定规定为高新技术企业发行上市提出新的条件，但是从目前证券发行市场的容量来看，《公司法》有的条件又过于简单，股份公司几乎大部分都符合条件，这就相应增加了监管部门审核的难度。

　　另外从企业发展过程和经济周期的角度来看，股份公司在最近三年内连续盈利才能发行股票的条件导致公司发行股票门槛过高，这样会出现一方面公司需要筹集社会上闲散资金发展，另一方面因为门槛太高而筹不到资金的局面。所有这些只是因为中国还没有建立起多层次的资本市场，给创业阶段的公司提供融资的渠道。

　　因此，关于股票发行审核标准的确定应考虑在中国建立多层次资本市场的发展需要，法律规定的股票发行上市的条件，应当根据不同的市场层次要求相应作出不同的规定，并割断股票发行和上市的必然联系，从而为今后建立多层次的资本市场体系预留发展空间。

　　此外，《证券法》第14条第1款规定了“国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请”，正式建立了以发行审核委员会为核心的股票发行审核制度，1999年9月16日经国务院批准中国证监会发布了《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》。该条例第八条规定：“中国证券监督管理委员会发行监管部门同时作为发审委的办事机构”。但是这些法规并没有明确界定发行审核委员会的审核意见与监督管理机构发行审核部门的审核决定之间的关系。这就造成了在实践中难以确定两者在发行审核中权力、义务和责任的关系，而且由于目前缺乏明确的审核标准和透明度，发行人能否通过审核某种程度上取决于与会的发行审委会委员的主观判断，使得发行审核委员会对一些条件类似的发行企业以投票方式形成的审核结果存在较大的不确定性。

　　另外，发行审核的权力集中于发行审委会，缺少社会的监督压力与制衡机制，增加了权力寻租的可能性，同时增加了证券发行的交易成本，降低了发行市场的效率，并影响了发行审委会和监管部门的公众形象。因此，目前的发行审核方式如不进行改革将会影响证券发行市场的发展。

　　同时，《证券法》第14条第2款规定：“发行审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票的方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。”对组成人员由监管机构的专业人员和所聘请该机构以外的专家两部分组成，不够合理，很难取得类似于司法中“陪审团”的效果。因为，有监管机构本身的管理人员在其中，外聘专家的饭碗受制于人，很难真正畅所欲言，起不到专家组的作用。再者，股票的发行，设计到各行各业，要把好审核关，就需要聘请不同背景或专业的专家，这样运作成本自然就会高起来。

　　因此，对于发行审核委员会可以向仲裁委员会一样，完全由该机构外的各行各业的专家组成，采用听证会的形式进行审核，完全透明化操作，接受群众监督。最终，通过合理的发行审核制度的建立，推动中国证券市场的健康发展。

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