中国劳动安全卫生及工伤保险制度反思与选择

　　一、我国职业安全卫生现状

　　从总体上讲，我国的工伤事故及职业病发生率是长期偏高的。改革开放以来基本上呈现持续上升的势头。例如，2000年1-12月末全国煤炭生产死亡5798人，比上年同期减少601人，下降9.39%，但重大、特大事故频繁发生。2001年1-11月全国工矿企业共发生伤亡事故9650起，死亡 11047人，同比增加1279起，增加705人，分别上升15.3%和6.8%.其中：一次死亡30人以上特别重大事故10起，死亡490人，同比增加 3起，增加100人，分别上升42.9%和25.6%.这些群死群伤的事故主要集中在矿山行业和交通运输行业。数以万计的小煤矿绝大部分不具备基本的安全生产条件，是煤矿安全事故的重灾区。在2000年煤矿死亡人数中，小煤矿死亡3952人，占68.2%，其中的瓦斯爆炸事故又占80%.①例如，2000 年9月27日晚，贵州省六盘水市水矿务局木冲沟煤矿发生30年来国内最严重的瓦斯爆炸事故，162人遇难;同年12月25日，河南洛阳区都商厦发生死亡 309人特大火灾事故;2001年7月17日广西南丹县发生锡矿特大透水事故，死亡80余人。②重大、特大事故的频繁发生，给国家和人民生命财产造成了非常严重的损害后果。

　　与此同时，我国的职业病发展态势也同样十分严峻。职业危害和职业病已经成为影响劳动者健康，或使劳动者过早丧失劳动能力的最主要因素。据卫生部不完全统计，全国现有尘肺病人累计达55万人，其中已死亡近13万人。目前，新发尘肺病人仍以每年1.5-2万例的速度增长。全国每年报告各类急、慢性职业中毒数千人，死亡数百人。2000年全国(除西藏、台湾)共报告各类职业病11718例，比1999年增加了14.5%，其中尘肺病占77.7%、慢性职业中毒占10.2%、急性职业中毒占6.7%、其他各类职业病共占5.4%，全年共报告农村农药中毒17459例，死亡1174例，中毒病死率 6.7%.③在一些企业和地区还存在着伤亡事故漏报、瞒报和“私了”的现象。可见，我国的安全生产现状依然是很严峻的。

　　二、导致上述现象的原因分析

　　导致我国劳动安全卫生工作形势严峻的原因是多方面的，但概括而言，又主要表现在如下几个方面：

　　1、立法滞后。我国至今尚未颁布一部综合性的劳动安全、卫生法律。安全生产法规建设跟不上形势发展的需要，现行的法规对大量涌现的非国有企业约束乏力;有些已有的法规已不适应建立社会主义市场经济和改革开放的要求;机构改革后，执法主体发生了较大变化，而且以前不适当地强化部门利益的“部门法” 也越来越不适应。在企业及其资金、劳力、技术被推向市场的形势下，那种以行政指令为主要调节方式的法规功能亦开始失效了;由于没有就事故与职业病的经济责任立法，经济损失被毫无保留地摊入成本而转嫁到国有资产流失中，使国民收入受到影响;由于相应的法制不健全，政策不配套，不能适应改革开放的需要，因而，在一些地区和企业，忽视职工健康和完全的短期行为有所发展。总之，立法滞后引起的劳动条件恶化，经济损失加重，劳动生产率降低，使国家、企业和在岗职工都背上了越来越重的负担。

　　2、监督、监察不力。过去，我国劳动安全监察的职权是由劳动部内专设机构代表国家行使的，主要是管理工伤事故;自80年代开始，在原劳动部职业安全与卫生监察局增设工业(职业)卫生处，负责劳动卫生方面的监督等工作，而劳动卫生监察原来一直是由卫生部的专设机构行使权力的。实践证明，多头管理、交叉管理的效果是不理想的，两个部的协调工作也要分散一部分精力。1998年政府机构改革，劳动卫生监督、管理全部由卫生部负责，而劳动安全工作则由经贸委安全生产局负责。

　　对于前者，那是勿庸置疑的，加强了劳动卫生的监督工作。对于后者，笔者曾撰文提出自己的看法：这样改革、调整，强调了“管生产的必须管安全”的原则，是十分必要的，使安全与生产有机地联系起来，不再脱节。但是，既是管理者，又是监督者，其代表政府监督的职能是否削弱了呢?安全生产作用机制不应以政府工作体制转变而转变;相反，政府工作体制应与安全生产作用机制相符。而且，如果只有地方监督监察而没有中央监察，怎么能确保执法的力度与统一呢?并且，省级以下政府机构改革中，安全生产监督管理工作在一定程度上也不可避免地出现了断档、不衔接，以致于部分地区安全监督管理工作存在失控之势。

　　所幸，2000年以来，党中央、国务院先后做出3项重大决策：成立国家煤矿安全监察局，专司煤矿安全监察执法;成立国家安全生产监督管理局，综合管理全国安全生产工作，并履行监督管理职能;成立国务院安全生产委员会，协调安全生产监督管理中的重大问题;这几项重大举措无疑是给我国的安全生产监督管理工作注入了强心剂。

　　然而，建国以来我国先后出现过4次工伤事故高发期的历史是不容忘却的：“大跃进”不顾客观规律，盲目追求产量：“文革”打倒一切，全面破坏;80年代改革初期，经济加速，落后的管理手段跟不上生产的发展;90年代体制改革没有顾及安全生产。4次事故高发期同样存在这样一个事实：每次变革，都是忽视了安全生产监督管理工作，而每次机构改革，安全生产管理干部都是首当其冲，队伍被解散或人员调离，使原本严重不足的政府安全卫生监察队伍和企业安全卫生管理人员寥寥无几，其结果是事故高发。但愿历史不再重演!

　　3、转嫁职业危害。改革开放以来，我国的非国有经济发展，外商及港澳台资企业也有了长足发展，已成为我国经济建设中不可缺少的组成部分，并发挥着巨大的作用。但同时也应该清醒地看到，在对外开放、引进国外投资和技术的过程中，职业危害也从境外向境内转移，形成了新的职业卫生问题。一些地方政府，特别是一些乡镇政府急于改变落后面貌，片面强调改善投资环境和吸引外资，对不具备安全卫生基本条件的投资者一再迁就，对安全卫生工作不敢依法提出要求。我国法制不健全，亦给了一些外商可乘之机，从而留下职业危害的后患。此外，国内一些大企业亦以“联营”等形式，将危险及有害作业向乡镇企业转嫁，以换取自身的高效益，却给本来管理手段就不完善、有关法律法规不健全的乡镇企业造成了严重的职业危害后果。

　　4、地方保护主义严重。国土资源部田凤山部长在全国矿产资源管理秩序治理整顿工作会议上指出：导致部分地区矿产资源管理秩序混乱的最根本原因是认识偏差、管理不严和利益驱动所致：无证采矿、非法采矿、边探边采、以采代探;越权发证、违法处置;乱采滥挖、大矿小开;重采轻治、破坏环境。④有些地方政府对国家有关关闭整顿小煤矿的规定置若罔闻，要么受利益驱动参股办小煤矿;要么本位主义保护非法小煤矿，致使应关闭的小煤矿迟迟未能关闭，直至发生小煤矿重大特大事故。更有甚者，事故发生后，还想方帮助肇事矿主逃避责任。一些地区和部门对伤亡事故的处理，态度不坚决;对有关责任人员的查处失之于宽，失之于轻，未能严格按照“四不放过”的原则进行处理，有关事故责任人没有得到严肃处理，也没有从中涉取教训，以致同类事故屡查屡禁不止。

　　5、安全投入不足。由于我国安全生产工作的基础薄弱，许多单位安全投入明显不足：一些基础性产业过去一个时期有关安全生产的投入不足，安全生产欠账太多;安全生产设施配备参差不齐，一些国有大企业，装备技术既有现代化水平的，更有五、六十年代水平的;中小企业有相当一部分是因陋就简起家的，在安全生产方面本身就先天投入不足;一些企业经营管理者，特别是一些私营、个体的矿主、业主见利忘义，要钱不要命;一些投资者急功近利，短期行为严重。投资者为了以最少的投入获得最大的利润，在生产投资和厂房等基本建设中忽视对安全配套设施的投入，尤其是一些小型劳动密集型企业从事简单的加工作业，他们租用一些简陋厂房，购买陈旧过时的机器，雇用廉价劳动力，采取“赚到钱就走”的方式，在安全防护、消防设施和卫生设施方面不愿投资。这种短期化行为，导致一些企业设备陈旧、工艺落后、安全条件差、职业危害严重，从而严重影响了职工的安全与健康。此外，企业主管部门干预企业内部事务的能力也在不断下降;由主管部门集中控制使用的安全技术措施费用已不复存在;由企业法人决策的安全生产投入极度萎缩，有资料表明，有半数以上的国有企业在转换经营机制中放松了安全管理，主要表现为市场对企业财力、人力导向的影响下，安全生产投入枯竭;岗位职工的安全操作行为被计件工资或任意变更工种冲击掉了;安技部门及人员受机构调整的影响而被削弱。

　　6、安全意识淡化。由于历史原因，我国经济基础比较薄弱，科学技术发展水平较低，劳动者整体素质不高，特别是安全文化素养较差。而改革开放以来形成的企业所有制结构的多样性，也增加了劳动安全卫生工作的难度。有的企业非法生产经营，片面追求经济效益，尤其是一些乡镇、私营企业和个体工商户根本不具备基本的安全生产条件，不少设备、设施存在严重的事故隐患，带病运转;不少企业不能认真贯彻执行安全生产法规，存在着严重违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的“三违”现象。同时，全国劳动力市场的形成、发展和劳动就业方式的多样化及灵活性也给安全生产工作带来了新问题，劳动力供大于求，且安全意识淡漠，求职心切，忽视自我安全保护，加之企业用工形式的灵活多样和劳动力的流动性与劳动力的素质差等原因，均给企业劳动安全卫生工作带来严重问题。

　　7、改革进展缓慢。我国的工伤保险制度经过了40余年的实践，于1996年重新作了较大的调整(1996年8月12日劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》。)但由于主、客观条件的限制，截止1999年，全国参加工伤保险职工数达3960.3万人，享受工伤保险待遇人数为17.1万人。其中国有企业工伤保险覆盖率为37.8%，城镇集体企业工伤保险覆盖率为3.6%，外商及港澳台投资企业工伤保险覆盖率为61.2%(这类企业多在沿海城镇，而这些地区普遍参保率高)。⑤一些高风险的行业或大型企业并没有纳入工伤保险统筹，距《企业职工工伤保险试行办法》所要求的“覆盖境内所有企业的劳动者” 相距甚远。目前工伤保险的覆盖范围较低，主要在国有企业中实行，绝大多数地区工伤保险不包含乡镇企业，而城镇集体企业、外资和私营企业，大多数没能参加。而这类企业的职工中又缺乏，或订立“生死合同”，或发生工伤事故后以“双方私了”方式对工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。因工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。因工伤保险没有立法，大部分外资、港澳台资及私营企业不愿参保，严重制约了工伤保险的发展速度。

　　8、被政策遗忘。“农民工”在二元经济及严格的户籍制度束缚下，被视为“二等公民”：在城镇务工，却享受不到城镇居民的福利，如住房、各类补贴等(且殃及子女);虽在“做工”，却干着最脏最苦的活，而且多数人不在国家有关劳动保护法规的保护之列;一旦发生工伤事故，也不对他们提供保护。由此就发生了这样一种怪现象;一方面农民工由于缺乏必要的劳动保护措施而成为伤亡和职业病的主体，另一方面他们当中的一些人往往又由于缺少必要的技术知识及安全常识的教育而成为事故的直接责任者。当然，这种做法并非政府的本意。各类法规中都明确规定了“中华人民共和国境内的企业及其职工必须遵照本法的规定执行”，但在具体执行中却出现了上述偏差。还有不少企业借用工制度不完善之机，将有害作业向临时工、农民工转嫁、采取短期劳动合同工的办法，招收农民工、临时工从事本企业职业危害最严重、劳动强度最大、最不安全的作业。而这些企业又往往没有给这些农民工、临时工以政府规定的、合理的社会保险，他们利用慢性职业病特别是尘肺病等具有迟发性和长期潜伏期的特点，将合同终止期限限制在职业病症状出现之前，从而把身体健康受到严重危害的工人推给了社会或其他企业。而流散到社会或返回乡村的职业病人由于得不到国家规定的劳保待遇或享受工伤保险，不少人不得不将辛苦劳动所得又全部花在治病上，严重者甚至会致倾家荡产!

　　三、未来发展取向：“标”、“本”兼治

　　整顿与治理，关键在后者。而治理，关键还应是治本，或是标本兼顾。发生事故后，积极组织抢救;及时通报，总结经验教训，防止同类事故重复发生; 事故处理依法追究责任，那都是应该的，毕竟我们正在逐步走上依法治国之路，而且要实行科学管理，走现代化之路。为杜绝小煤矿事故多发的现象，进行煤矿安全专项整治，那更是应该的，毕竟那是以数以千计的矿工，特别是农民工的生命为代价的，但也仅是“亡羊补牢”。因而上述只能算是“治标”。要想加快安全生产的步伐，尽可能地减少事故及职业病，还必须“治本”。

　　1、加快法制步伐，加大监督力度。安全立法可以在各个领域、以各种形式、各种手段促进安全生产，立法条款和政府控制的目的在于避免技术生产导致的事故或危险，预防可能的损失。对于促进企业改善劳动条件，消除生产中的不安全因素，改变不卫生状况，实现本质安全化，使劳动者健康地从事各项生产活动，具有积极的作用。因此，应当尽快制定劳动安全卫生法和工伤保险条例。

　　2、完善“预防——保险(补偿)—康复”的工伤保险体系。工伤保险的最直接目的是以国家立法为手段，对生产、工作中造成职业伤害的当事人及其供养亲属提供医疗救治、经济补偿、收入保障等。现代经济活动中最重要的活动之一就是生产活动。因而，改善劳动条件，防止或减少意外事故的发生，保护劳动者在作业环境中的健康与安全就成为政府的重要政策之一。虽然我国工伤保险费用社会统筹起步较晚，但在劳动与社会保障部颁布的《企业职工工伤保险试行办法》(劳部发[1996]266号)文件(以下简称266号文件)中规定了工伤保险基金中提取一定比例，用于工伤预防工作。

　　在我国的工伤预防工作中，建立专职的安全监督人员，督促企业执行安全生产法律、法规、并向企业提出消除不安全隐患的建议，是工伤保险发展到一定阶段的必然要求。现阶段，工伤保险机构可以与安全卫生检测机构合作，委托他们定期到企业进行预防性安全检查，督促企业消除不安全隐患。然而，在改革试点过程中，有些地区直接从工伤保险基金中划拨资金，由安全监察部门掌握使用，这样做会是混淆了工伤保险与工伤预防(安全监察)部门的职能及运行机制。安全监察机构是各级政府的行政机构，与工伤保险机构的任务不同，性质也不同，资金来源渠道不同，两者的职能不应混淆。安全监察机构应通过财政拨款支持安全监督任务的开展，而不应该用工伤保险基金弥补其经费的不足。

　　此外，安全监察机构主要任务是制定安全标准、法规，并进行监督检查，追究事故责任人等，是“执法者”;而工伤保险机构是提供补偿的机构，将企业的钱征集起来建立基金，当企业职工发生工伤事故遇到困难时，从基金中支付补偿，帮助其渡过难关，是“服务者”。但在工伤预防上，两者都需要检测检测机构的技术支持。因而，安全检测机构应在工伤保险机构的监督下，使用这笔资金，完成工伤预防工作。

　　也是一项很关键的工作。按原劳动部266号文件中规定，申请要先交劳动安全监察部门，然后再由其组织工伤保险经办机构进行调查认定，中间有一定的间隔时间。有些地方索性将工伤认定交由安全监察机构进行，使工伤保险待遇支付增加不必要的管理层次，给职工造成不便，使得工伤保险机构即使想要提供快捷的服务也不可能。有的企业甚至由于害怕或逃避安全监察部门的事故罚款、追究责任，往往隐瞒事故，宁可与职工“私了”，影响了工伤保险的声誉和形象。

　　我国工伤保险改革开始引进现代意义的康复事业，是与我国经济发展及生产力水平相适应的，是符合国际劳工组织所提出的工伤保险预防——补偿——康复模式的。

　　发展康复事业特别是对于因职业伤害所致伤残人员具有重要意义。不仅要有职业康复，使伤残人员能够尽快重返工作岗位或是掌握适合自己现有能力技能，为其再就业创造良好条件;同时还要有社会康复，使伤残人员无论在心理方面，还是在能力等诸方面，能够自己生活，能够适应社会生活。我国的康复事业才刚刚起步，既缺乏经验，又缺少设备及专业人员，因而，国家(或工业相对集中的省、自治区)应有一个总体规划，不可一哄而上，应该对我国目前的工伤保险对象康复工作总量、伤残人员的分布、伤残人员的增减趋势(以工伤事故及职业病的基本预测)以及康复中心的合理布局等，做出科学的规划，并依此而逐步发展，既符合目前我国的经济条件，又可以遏制卫生资源的浪费现象。

　　3、管理以人为本，强化安全意识。各级管理者，特别是工矿企业的领导者，应自觉遵守国家有关的法律，在关注生产的同时，更应关注职工们的安全、健康，珍视自己以及他人的生命，再不要用职工的鲜血与生命来“交学费”了!市场经济也是呼唤安全文化的。各级领导应当以安全文化的观点调整自己的价值标准和政策取向，规范企业行为，使之与社会利益相一致，建立安全生产的自我约束和激励机制，从而提高企业法人和职工的安全意识和自我保护能力，并能自觉遵纪守法。安全科学知识教育要常抓不懈，可以多种方式进行，既有经常性的，又有不定期的，或以其他活动形式开展的，“安全周”活动就是一个很好的形式。因此，政府应下大力气普及安全文化，增强全民族的安全意识。只有全体劳动者的安全意识及安全知识水平提高了，才能达到安全生产、文明生产(据2001年1月16日召开的全国安全生产工作会议新闻发布会消息：今年安全周改月，并以“安全生产重于泰山”为主题⑥)

　　总之，在我国社会转型时期，在经济发展的关键时刻，劳动安全卫生问题亦不容乐观地摆在了所有决策者的面前。如何提高全民安全意识，如何更好地处理安全与生产的关系，如何最大限度地保障广大职工的健康与安全，如何给“农民工”以更多的关注并使他们能享有平等的公民权益与社会保障权益?这都是值得人们很好地深思的。

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