【每日一法】《中华人民共和国行政强制法》全文及释义

第一章 总 则

　　第一条 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

　　释义：阐明了立法宗旨和指导思想。行政强制立法的指导思想有两点：一是赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序;二是对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。目前我国行政强制制度主要存在两个问题：一是“乱”，包括“乱”设和 “滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益;二是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对违法行为不能有效制止，行政决定不能及时执行。

　　第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

　　行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

　　行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

　　释义：据统计，截止 2004 年底，我国现行法律中有 62 部对行政强制作 出了规定，其中 51 部法律规定了行政强制措施，24 部法律规定了行 政机关的强制执行。 现行行政法规中有 72 部对行政强制作出了规定， 其中规定行政强制措施的有 61 部，规定行政机关有强制执行权的有 22 部，同时规定行政强制措施和行政机关的强制执行权的有 11 部。 在 72 部规定了行政强制的行政法规中， 30 部行政法规有上位法依有据; 在没有上位法依据的其他 42 部行政法规中， 27 部规定了查封、扣押。从制定的时间看，对行政强制作出规定的 72 部行政法规中， 有 45 部是在 2000 年之前制定的，其余是 2000 年以后制定的。 法律规定的行政强制包括七大类：一是对人身自由的限制,有 9 部法律，包括由戒严法、人民警察法、集会游行示威法等，有 5 部行 政法规，包括强制戒毒办法、公安机关督察条例等，限制人身自由的 方式有盘问、留置、约束、强制带离现场等。二是对场所、设施或者 财物查封，有 13 部法律，包括税收征管法、道路交通安全法、食品卫生法等，有 31 部行政法规，包括海关稽查条例、税收征收管理法实施细则等。三是对财务的扣押，有 12 部法律，包括枪支管理法、 海关法、产品质量法等，有 35 部行政法规，包括公安机关督察条例、 道路交通安全法实施条例等。四是对存款的冻结，有 2 部法律即海关法和税收征管法，有 5 部行政法规，包括国家安全法实施细则、进出 口关税条例等。五是检查、调查、监管等涉及进入公民住宅、生产经 营场所，有 39 部法律，包括国家安全法、消防法、食品卫生法等， 有 32 部行政法规，包括海关行政处罚实施条例、行政监察法实施条例等。六是遇有自然灾害、传染病爆发等严重危害公共安全的紧急情 况下采取紧急措施，有 12 部法律和 12 部行政法规。七是金融监管和 技术性监控措施，有 7 部法律包括证券法、银行业监督管理法、进出 口商品检验法等，有 5 部行政法规。规定行政机关自己强制执行的有 20 部法律，包括集会游行示威法、海关法等，有 23 部行政法规，包 括防汛条例、 企业法人登记管理条例等。 依照法律、行政法规的规定， 被授权的行政机关和组织有：县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、防汛指挥机构等。此外，在涉嫌犯罪的情况下，公安机关可以按照刑事诉讼法的规定采取相应的强制措施; 金融监督和监察机关对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的， 可以申请司法机关予以冻结。 除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制。 有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制 的情况。层级越低的规范性文件设定的行政强制越多。

　　第三条 行政强制的设定和实施，适用本法。

　　发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

　　行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

　　释义：阐明了适用和不适用行政强制的范围。由于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控有其特殊性，所以需要依照特殊规定。这里所谓的有关法律、行政法规有很多，比如：《防震减灾法》、《安全生产法》、《食品安全法》、《突发事件应对法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《海关法》、《海关法行政处罚实施细则》等。

　　第四条 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

　　释义：由于行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，因此实施行政强制必须遵循一定的原则。主要有法定原则、适当原则、教育与强制相结合原则、不得为单位和个人谋利原则等。本条规定体现了法定原则。

　　第五条 行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

　　释义：本条的规定体现了适当原则。从实体上说，行政主体依法实施行政强制应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结部分资金的，不能冻结整个账户。从程序上说，行政主体所采取的强制手段必须与要达到的目标之间有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不能扣押违禁品以外的其他商品。

　　第六条 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。

　　释义：本条的规定体现了教育与强制相结合原则。行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。

　　第七条 行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。

　　释义：本条的规定体现了不得为单位和个人牟利原则。行政强制四大原则的确立，就是为了杜绝滥用行政强制权的行为发生。

　　第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

　　公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。

　　释义：明确了公民在面对行政机关、人民法院实施行政强制行为时所拥有的五大权利。

第二章 行政强制的种类和设定

　　第九条 行政强制措施的种类：(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。

　　释义：本法对现行法律、法规中的行政强制五大种类进行了梳理。有同志在看了这一条后常常会问：《行政强制法》到底是对政府强制还是对公民强制?我个人认为：从本质上讲，《行政强制法》更多的是规范、限制行政机关的行政强制权。但是，行政机关要保护公共秩序，要维护公民的权利，必须依法享有行政强制权。因此，制定《行政强制法》也是对依法行使行政权的一个保障。

　　行政强制法规定的种类有：

　　(一)限制公民人身自由。其他法律中有留置盘问、人身检查、强制传唤、拘留、禁闭、强制隔离、强行驱散等等。常见的如保护性约束、立即拘留、强制扣留、强制搜查、强制隔离、强制治疗、现场管制、强行驱散等。

　　(二)查封场所、设施或者财物。其他法律法规还使用“封存”“封闭”“关闭使用场所”等词。

　　(三)扣押财物。其他法律法规还使用“暂扣”“扣留”等词。

　　(四)冻结存款、汇款。包括冻结股票等有价证券。

　　(五)其他行政行政强制措施。这是兜底性规定，除前述四种，还有许多强制措施没有列举，如《专利法》第49条规定的强制许可，《计量法》第9条规定的强制检定，《动物防疫法》第21条规定的“隔离、扑杀、销毁、消毒、紧急免疫接种”，《外汇管理条例》第45条、第46条规定的强制收兑等等。

　　上述这些行政强制措施只能由法律、行政法规、地方性法规设定，其他规范性文件不得设定，而且不同种类行政强制措施有不同的设定权限。如限制公民人身自由和冻结存款、汇款的强制措施只能由法律规定。

　　第十条 行政强制措施由法律设定。

　　尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

　　尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。

　　法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

　　释义：明确了法律、行政法规和地方性法规分别可以设定的行政强制措施种类，同时杜绝个别部门、党委、政府以规范性文件的形式擅自设定行政强制措施的情况。只有明确了行政强制的设定权，才能从源头上解决行政强制“乱”的问题。过去，由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制设定权不明确，不仅法律、法规、规章在设定行政强制，甚至个别规范性文件也设定行政强制。其后果是，行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依法行政的要求。

　　2011年9月14日国土资源网邀请国土资源业内专家专门讨论国土资源管理部门贯彻实施《行政强制法》的问题，国土资源部执法监察局查处二处副处长潘辉有一段精彩的论述，这里和大家分享。

　　话题：强制执行权，一直以来是国土资源执法的关注点，也是强力争取的权力。《行政强制法》最终明确了行政强制措施、行政强制执行等行政强制行为的实施主体。怎样理解国土资源部门在行政强制行为中的权力，规范自身行为?

　　潘辉：“徒法不足以自行”，在当事人拒不履行行政决定时，希望拥有强制执行权，能够直接而不是通过申请法院，强制违法行为人履行行政决定，这是国土资源主管部门长期面对“制止难、查处难”时无奈的心声。国土资源执法实践中，对于违法行为，执法人员只能苦口婆心反复劝阻、不断下达责令停工通知书，千辛万苦调查取证作出的行政处罚决定，还得申请法院强制执行，法院同样面临执行难的问题。在这种情况下，出现“求人不如求自己”的想法也是可以理解的。国土资源主管部门希望的强制权包括两个方面，一是制止违法行为的强制措施权。在当事人拒不停止国土资源违法行为，国土资源主管部门可以采取查封、扣押等强制措施。二是履行行政处罚决定的强制执行权。在当事人拒不履行行政处罚决定时，国土资源主管部门可以强制执行。《行政强制法》的颁布实施，能否给我们提供一个新的契机，满足我们的希望呢?客观讲，查封、扣押等行政强制措施对于制止国土资源违法行为的作用是显而易见的。但是，《行政强制法》明确规定，行政强制措施只能由法律设定。现行的《土地管理法》、《矿产资源法》并没有设定查封、扣押等任何行政强制措施。因此，按照《行政强制法》的规定，各级国土资源主管部门及执法人员在制止、查处土地、矿产违法行为时，不能采取查封、扣押等措施。

　　虽然不能实施查封、扣押这种行政强制措施，但是我们可以充分利用《行政强制法》、《行政处罚法》关于证据的相关规定，通过“证据先行登记保存”的措施来达到制止、查处违法行为的目的。根据《行政强制法》规定，为防止证据毁损，对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制是一种行政强制措施。《行政处罚法》第三十七条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《行政处罚法》是法律，证据先行登记保存可以视为《行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。

　　除此之外，我们还可以利用《行政强制法》关于行政强制执行的相关规定来达到制止违法行为的目的。依据《行政强制法》，对于不履行“行政决定”的，可以依法强制其履行义务，这里的“行政决定”并不仅限于行政处罚决定，当然包括责令停止违法行为、责令履行法定义务、责令改正违法行为等。因此，对于国土资源主管部门的责令行为，如果当事人拒不履行，可以申请法院强制执行。

　　查封、扣押行不通，强制执行这条路能否走通呢?《行政强制法》规定，行政强制执行由法律设定。而《土地管理法》、《矿产资源法》仍然没有设定国土资源主管部门有强制执行权，我们只能申请人民法院强制执行。但是，为了保障行政机关依法履行职责，《行政强制法》第五章详细规定了申请人民法院强制执行的范围、条件、程序。其中，相对于以前的关于强制执行申请的有关规定，《行政强制法》中的有关规定对我们还是非常有利的，需要我们认真研究和充分适用。如第五十六条、第六十条等规定。

　　话题：一些地方立法中，对国土资源部门赋予了强制执行权，《行政强制法》实施后，是否还能适用?目前，基层执法工作中还存在一些不规范甚至是违法的行为，贯彻实施《行政强制法》，必须对哪些问题引起重视并纠正?

　　潘辉：《行政强制法》第十条规定，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封、扣押等行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押行政强制措施。但是，由于已经制定了《土地管理法》、《矿产资源法》，并不属于“尚未制定法律”的情形，因此，地方性法规设定的查封、扣押与《行政强制法》冲突的只能停止执行。

　　为了更好地制止违法行为，有的地方在执法过程中，对违法行为实施行政强制，主要是查封和扣押设备、建筑材料、工具等。原国家土地管理局也在1996年3月 1日起实施的《土地违法案件查处办法》 第六章专门对“查封”作了规定。随着《行政强制法》的出台，这些做法和规定将被停止执行。

　　随着2008年6月1日《违反土地管理规定行为处分办法》的实施，以及2009年度“土地卫片执法”问责制的落地，地方政府加大了对违法违规用地的整改查处力度，拆除违法建筑物的力度很大。其中，有些做法应引起注意。按照《城乡规划法》规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，乡、镇人民政府对于违法建设有强制拆除权，但是不能以“土地卫片执法”的名义实施强制措施或拆除，也不能以国土资源主管部门作为实施主体。另外，基层执法中，经常采取 “联合执法”的形式，即国土资源、公安联合执法，打击违法用地、违法采矿等行为，效果明显。但是也要注意，采取限制人身自由等行政强制措施时，适用的法律、法规也要正确，不能依据《土地管理法》、《矿产资源法》的规定，同样不能以国土资源主管部门为实施主体。

　　第十一条 法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。

　　法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

　　释义：由于本法第九条第一项、第四项涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款，所以对这两项的设立权只能由法律来进行规定，国家并没有轻易下放。截止 2010年上半年，行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。

　　第十二条 行政强制执行的方式：(一)加处罚款或者滞纳金;(二)划拨存款、汇款;(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;(四)排除妨碍、恢复原状;(五)代履行;(六)其他强制执行方式。

　　释义：本法规定了行政强制执行的六大方式。“七八个大盖帽围着一个小草帽”是过去城市管理落后，多头行政执法的写照。扣押、暂扣、约束、立即拘留、强制带离现场……带有行政强制性的字眼五花八门，令人眼花缭乱。据统计，我国不同部门对强制手段居然有200多种称呼。名目繁多的行政强制方式，大都没有明确的界定，这就必然给其实施带来许多随意性，进而造成执法混乱。此次本法把行政强制规范为六类。

　　行政强制法规定的执行方式有：

　　(一)加处罚款或者滞纳金。这是间接强制的执行方式，属于执行罚。比如行政处罚法规定，行政相对人到期不交罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。目前，我国有2部法律、15件行政法规对滞纳金标准进行了规定。

　　(二)划拨存款、汇款。这是直接强制方式，采用这种执行方式的行政机关，需要法律的明确授权。目前，行政机关划拨存款、汇款只适用于税收、社保费征收等少数领域。

　　(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。行政处罚法规定，采用此种执行方式，必须由法律规定。目前《税收征收管理法》、《海关法》以及《行政强制法》第46条规定了此执行方式。此外，行政机关拍卖财物必须委托拍卖机构依法拍卖。

　　(四)排除妨碍、恢复原状。比如《道路交通安全法》第104条、《水法》第65条、《气象法》第35条规定了此执行方式。

　　(五)代履行。这是指行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行，费用除法律另有规定外一般由当事人承担。目前，我国 17部法律、18件行政法规规定了此执行方式。

　　(六)其他强制执行方式。这是兜底性规定，除上述以外的其他执行方式，如《兵役法》规定的强制履行兵役，《金银管理条例》规定的强制收购，《外汇管理条例》规定的强制回兑等。

　　第十三条 行政强制执行由法律设定。

　　法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。