【每日一法】修订《铁路法》应聚焦百姓关切

　　核心提示：近日，多地受强降雪天气影响。由北京南站出发的京沪高铁、京广高铁部分列车晚点，站内滞留大批乘客。不仅如此，湖北、天津等地也有多量列车晚点。列车晚点现象，让列车晚点应不应该赔偿、“列车晚点”应入《铁路法》等话题再次进入公众视野。据《华夏时报》报道，国家铁路局正在推进《铁路法》修订草案起草工作，修改《铁路法》已列入十二届全国人大常委会立法规划以及2015年国务院立法工作计划。伴随我国迈进“高铁时代”，此次修订《铁路法》中，“高铁入法”“晚点赔偿”“政企分开”等话题广受老百姓关注。详细>>

　　资料图片。2012年12月26日清晨，一列京广高铁列车进入北京西站。当日，京广高铁全线开通运营。京广高铁北起北京，南至广州，全长2298公里，是目前世界上运营里程最长的高速铁路。京广高铁全线设计速度350公里/小时，初期运营速度300公里/小时，从北京至广州最快运行时间将在8小时左右。新华社记者 周国强摄

　　修订《铁路法》要与时俱进

　　高铁迎来属于“自己”的法

　　从2009年第一次修订《铁路法》至今，我国高速铁路发展突飞猛进，营业里程将达1.8万公里，中国高铁走向世界，尤其伴随着“一带一路”战略的提出和实施，高铁“走出去”战略已有了实质性进展，已与印尼、泰国、英国、美国等国在铁路方面开展正式合作。在国家大力推动高铁走出去的进程中，相关法律却始终没有同步进展。此次，高速发展的高铁终于迎来了属于“自己的”法，新修订的《铁路法》，新增条款大多围绕高铁进行。详细>>

　　铁道部撤销后，理顺铁总与下属单位关系

　　“《铁路法》规定铁路三级管理体制，属于企业性质的是铁路局、铁路分局。早在2005年，铁路分局就全部撤销。2013年铁道部撤销，成立企业性质的中国铁路总公司，同时在交通部下设国家铁路局承担政府行政职能，但从前属于铁道部管辖的18个铁路局，到现在仍然叫做铁路局。严格来说，这些企业性质的铁路局，依旧是政企不分的。”一位在上世纪80年代晚期参与制定《铁路法》的老人说。如何理顺中国铁路总公司和下属单位的关系，18个铁路局何去何从，这是一个难题。详细>>

　　谋划“十三五”铁路行业发展思路

　　当前和今后一个时期，努力发挥好铁路体制改革的优势与活力，自觉服务大局，依法履职担当，谋划好“十三五”工作思路。要加快法规建设，推进《铁路法》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》、《铁路运输条例》等法律法规的修订进程，形成适应铁路政企分开新体制的法律法规和规章制度体系。详细>>

　　修订《铁路法》应聚焦百姓关注点

　　列车“晚点赔偿”应入法

　　我国铁路运营技术已经实现了长足的发展，尤其是高铁正点到达已成常态。因此在铁路法修改中，完全有必要将“晚点赔偿”纳入进来，让旅客的这部分权益得到对等的保护，这是旅客与铁路承运方平等法律地位的应有之义。当然，“晚点赔偿”入法还有不少细节需要考虑，包括如何赔偿、免赔情形等等，这属于立法技术问题，只要考虑“晚点赔偿”入法了，这些问题就不是难题了。详细>>

　　铁路运输安全内容不能欠缺

　　20多年过去了，由于受到铁路自身发展限制及人民群众固有的思维定势之共同影响，擅自进入铁路沿线安全保护区的危险行为并不少见，并因此造成不少重大人身及设备安全事故的发生。铁路安全不光是铁路系统内部的事情，更是关系铁路沿线相关企事业单位人员及沿线群众的生命财产安全。详细>>

　　铁路融资、建设要“有法可依”

　　当前于铁路运输及铁路建设等领域，我们尚存有不少法律空白而“无法可依”。眼下，一些已明显过时的铁路法律文件或政策性文件还在因袭，甚至对人民群众普遍关注、一再反映的热点、难点，比如火车延误、铁路融资以及铁路建设、安全监管等，由于缺乏必要的法律比对而一直难以解决。详细>>

　　废止霸王条款

　　乘车买票，与每个人生活息息相关。浙江一名大学生陈绘衣因检票进站后车票遗失被要求全额补票，遂起诉昆明铁路局，案件尚未开庭，但相关法律问题却受到了社会广泛关注与探讨。上海律师丁金坤认为，铁路公司无视买票证据，为了管理方便，要消费者承担经营风险，很霸道、落后，从根本上违反了平等互惠原则。要破除霸王合同主要有两种方式，一是行政监管，二是司法个案，促进相关法律制度完善。详细>>

　　修订《铁路法》应增强公正性、时效性、科学性

　　适应政企分开新体制

　　推进《铁路法》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》、《铁路运输条例》等法律法规的修订进程，形成适应铁路政企分开新体制的法律法规和规章制度体系。详细>>

　　依法建立消费者权益保护机制

　　铁路作为重要服务性行业，要“以服务为宗旨”，时刻呵护消费者利益。目前，由于一些客观条件和主观因素，经常出现一些损害旅客货主消费权益的现象，比如列车晚点，退票扣费，售票机制不合理等。上述现象，广大消费者处于弱势地位，往往是在权益被侵犯后，缺乏必要的法律根据而无法维权。因此，在立法中应对作为消费者的旅客货主之合法权益给予切实保护，要便于消费者维护自己的合法权益。详细>>

　　促进铁路部门“互联网+”业态探索

　　铁路运输立法的变革，应当促进铁路部门在“互联网+”方面的业态探索、适应和创新，将铁路运输的消费者作为铁路运输立法的知情者、参与者、表达者和博弈者，以更为科学、民主的立法实践打造满足公众期待的铁路运输立法的升级版，甚至发挥在“互联网+”的运输法治方面的示范和标杆作用。详细>>

　　铁路部门主动履行契约精神

　　从法律层面上看，根据《合同法》和《民法通则》相关规定，铁路运营单位与旅客之间形成了运输合同关系，铁路运营单位有义务及时安全地将旅客和行李运输到目的地，不能损害旅客的合同利益和合法权益。详细>>

　　建立和谐互信的公共关系

　　从公共服务的角度分析，铁路公司作为公用事业，具有强制缔约的义务，应保证铁路既安全又准时。特别是，社会在进步，政府的公共服务也应与时俱进，如今市民出行，越来越离不开铁路，对服务细节和品质要求也越来越高。因此，铁路的服务更应以老百姓的需求为出发点，市民的出行权应该受到尊重和保障。详细>>

　　推进依法治企新常态

　　依法治企是铁路企业管理的必然选择。需要提升管理水平，推进文化落地。，完善现有相关法律法规，依法对铁路市场进行有力有效的运营和监管。

　　3月10日，国务院机构改革和职能转变方案出台，铁道部不再保留，中国铁路总公司、国家铁路局成立，我国铁路改革迈出实质性一步。多年以来，由于市场化改革的滞后，我国的铁路立法大多属于行政法规，而上升为国家法律层面的较少，甚至不少重要的规定尚未做到规范化、体系化、法律化。另外，相较于中国铁路的持续快速发展，现有的立法亦出现了明显的时间非同步性和内容的不全面性。同时，随着铁路政企分开拉开了改革的序幕，在市场化管理、监督等诸多领域都需进一步规范。因此，今后加快完善中国的铁路立法，是服务铁路进一步改革发展的重要保障。

　　完善中国铁路立法的必要性

　　(一)社会主义市场经济的必然呼唤

　　作为大型国有独资企业，中国铁路总公司必须真正厘定现代企业制度，以适应向纵深掘进的社会主义市场经济。我国当前适用的《铁路法》(1991年5月1日开始实施)制定于计划经济时代，已不能完全适应眼下的铁路改革发展的新形势。尤其是2001年我国加入WTO并逐步放开铁路产权市场后，正有更多的经营主体进军铁路，使得投资主体由单一走向多元，整个行业由垄断走向竞争。因此，以立法助推铁路体制机制改革、保证铁路行业可持续发展、培育现代铁路运输市场和打造契合市场经济发展的监管模式，已成为中国铁路蓬勃发展的必然呼唤。

　　(二)行业特殊性的内在需要

　　作为“大联动机”的铁路行业，深具特殊性，必需完善铁路法律体系来调整其自身以及与社会诸方面的各维度关系。铁路目前承担着国内繁重的客运货运任务，对于社会主义现代化建设发挥着巨大的作用。尽管我国铁路网日益稠密，但是铁路供需矛盾依然十分突出，尤其是每年适逢“春运”和节假日，旅客依然 “一票难求”。而且，目前随着群众货运需求的不断上涨，我国铁路货运的供给也捉襟见肘。因此，为了实现社会方方面面的现实需求和铁路运输业的稳健发展，需要通过立法来使铁路资源得到合理盘活和优化配置。

　　(三)维护旅客货主合法权益的现实吁求

　　铁路运输不仅关乎国家经济发展，而且涉及群众平时生活。目前由于铁路行业快速发展，而铁路立法滞后，导致了旅客货主的合法权益得不到切实保障。现今的《铁路法》不尽完备，导致旅客货主维权时缺乏相应的法律依据。这些既不利于提升铁路运输业的服务水平和服务品质，也不利于促进铁路企业的做大做强。人民群众无不盼望加快铁路立法，以调整铁路管理与使用的社会经济关系，为解决凸显矛盾、各种纠纷提供准确的法律参照。

　　当前中国铁路法律体系的存在问题

　　(一)铁路立法滞后且存有空白

　　目前，我国各种铁路法律法规是基于《铁路法》而制定，大致分为三类：一是属于铁路系统内部管理的法规、规章，涉及铁路运输安全、铁路运输业务、铁路职工权益保护等;二是属于调整铁路与其他行业(或其他领域)间法律关系的法规、规章;三是属于铁路司法维度的司法解释。由于历史、体制、机制等原因，铁路立法相对滞后而没有与时代发展同步伐。并且，当前于铁路运输及铁路建设等领域，我们尚存有不少法律空白而“无法可依”。眼下，一些已明显过时的铁路法律文件或政策性文件还在因袭，甚至对人民群众普遍关注、一再反映的热点、难点，比如火车延误、铁路融资以及铁路建设、安全监管等，由于缺乏必要的法律比对而一直难以解决。

　　(二)立法和执法的主体一体化，“政企合一”

　　首先，立法主体和执法主体彼此交融。我国目前涉及铁路运输企业的多数行政法规，是2013年3月之前由原铁道部或部内相关部门制定并颁布。当需要进行法律解释时，一直是仍由原相关的制定机构负责解释，这即人们常诟病的“裁判兼球员”。同时，原铁道部还负责全国的铁路运输和铁路建设等诸多事宜，将各种决策大权和执行大权集于一身。其次，“政企合一”。《铁路法》没有涉及铁路运输企业于市场经济体制下如何运营，而原铁道部作为国务院的一个组成部门，乃国家行政机构，既担负行政管理职能，还负责铁路运输企业的运营管理，这明显相悖于市场经济体制下竞争机制的内在要求。

　　(三)不能满足新形势下铁路改革发展的需要

　　由于《铁路法》等法律法规脱胎于计划经济的大背景，所以必须尽快做好修改完善工作。毋庸置疑，现有一些铁路法律法规明显不相适应于市场经济，不相适应于政企分开，不相适应于铁路企业重组，不相适应于构建现代铁路企业制度，不相适应于接轨国际市场，不相适应于中国铁路走出去。我们应该重点补充铁路市场建立、运作及铁路管制的立法内容，同时要更明确、更合理地划分政府铁路管理部门和相关部门的权力与责任以及铁路企业、有关组织的权利与义务，增强可操作性，真正起到促进中国铁路科学发展、协调发展和可持续发展的重要作用。

　　完善铁路立法以助推铁路改革发展的对策

　　(一)依法厘定政企分开原则及明晰政企关系

　　当前，中国铁路的基础性、公益性、经营性等多重属性互相交织，无法凸显铁路企业法人实体和市场竞争主体之真正地位，难以满足市场化运营和社会化筹资等方面的急切诉求，不利于提升运输企业的行业竞争力。当前，政府部门和铁路企业之间的权责边界需要进一步法律界定。新的立法应对国家铁路局的行政管理职能给予更明确的描述。比如国家铁路局行政职能应包括：企业运营监管，行业宏观调控，铁路发展规划，铁路技术标准制定，运输服务标准制定，标准实施的监督检查等等。同时立法更明确地界定中国铁路总公司的安全生产主体责任，从而真正做好铁路企业和政府部门的角色定位。

　　(二)依法确保铁路运输企业的市场主体地位

　　各类铁路运输企业是铁路运输市场之真正主体。这必须自法律上给予准确定位，界定各自的经营范围和运作方式。要依法着重明确各类铁路运输企业和用户之间的种种合同关系。主要内容应涵盖：设立铁路运输企业的门槛和经营许可;铁路运输企业的概念和类型;铁路运输企业的兼并、重组、合并、解散与破产的处置等。同时，要完善现有的铁路运输安全条例，做好安全风险防控。铁路运输安全管理包括线路安全、客货安全、行车安全、治安安全等。现行《铁路运输安全保护条例》颁布于1989年，急需修改完善，以强化各种铁路运输企业的责任、明确执法主体。

　　(三)立法规定竞争价格机制

　　铁路应立法制定更科学、更合理、更透明和更弹性的价格机制，以便铁路运输能更公平、更有力地参与市场竞争。由于中国铁路持续性的运能紧张，长期以来造成了巨大的寻租空间。因此，要完善运价管制法律体系，以科学管控定价。同时，我国现实国情决定了作为交通大动脉的铁路必须承担较多的公益性运输，由政府适当承担铁路建设职责，并尽可能满足普通民众特别是弱势群体的运输需求。今后，我国应建立以《价格法》为核心的价格法规体系，从法律上明确规定公益性运输产品价格管制的标则、范围、程序及方法等。

　　(四)依法建立消费者权益保护机制

　　铁路作为重要服务性行业，要“以服务为宗旨”，时刻呵护消费者利益。目前，由于一些客观条件和主观因素，经常出现一些损害旅客货主消费权益的现象，比如列车晚点，退票扣费，售票机制不合理等。上述现象，广大消费者处于弱势地位，往往是在权益被侵犯后，缺乏必要的法律根据而无法维权。因此，在立法中应对作为消费者的旅客货主之合法权益给予切实保护，要便于消费者维护自己的合法权益。比如，要以立法方式助推铁路企业货运改革，一要转变过去“铁老大”的行事风格;二要减少环节，力避权力寻租。

　　(五)立法完善铁路市场的运营和监管

　　目前，我国的铁路监管不到位、不充分、不及时，许多问题都必须依法加以改进和完善。比如，铁路监管机构的法律地位及其与铁路管理部门的关系;是实行铁路发展规划、经营许可、运价、运行、执法集于一体的监管模式，抑或实行突出对铁路市场运营的单一监管模式等等。但是，引入竞争、开放市场与统一调度的关系必须自法律上进一步廓清。既要打造适应市场竞争的企业主体，又要保证作为“一盘棋”的铁路不被肢解。要坚持实施统一调度，发挥路网的整体功能优势。管理路网尤其需要进一步从法律上强化深度、广度和力度。概言之，完善现有相关法律法规，依法对铁路市场进行有力有效的运营和监管。

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