用程序来确保土地征收的公益性？

　　目前的拆迁条例和《土地管理法》关于城市房屋和农村土地征收的程序，都非常简陋，不利于被拆迁人，暂且不论。今年春节前公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)在这方面虽有改进，但仍然存在缺憾。

　　该稿第九条规定：县级以上地方人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织政府相关部门“就房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项进行论证”，第十条规定，县级以上地方人民政府在组织有关部门论证后，应当将房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见。

　　这样的程序显然不合理：被征收人进入得太晚了。政府有关部门基本上已经做出了征收的决定，才开始征求被征收人的意见。此时，被征收人改变征收决策的可能性就非常小了。尤其是，被征收人没有从一开始就讨论一个至关重要的问题：这个项目是公益性用地项目吗，应该适用征收程序吗?

　　比较起来，国务院2004年发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》倒是比较合理：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民……确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”也就是说，农民的知情甚至某种程度上的同意，是政府作出征地决策的依据。

　　现代社会产权变动的基本原则是自愿同意，这项原则同时适用于公益性项目和商业性项目。只不过，当事人在两种情况下表达同意的方式和重点有所不同而已。在商业性项目中，双方首先需要具有交易的意愿，接下来互相谈判价格问题。在公益性项目中，双方要谈判的首要主题却是，拟议中的项目是否属于公益性项目。因为，只有确认了这一点，才可以适用征收程序。因为在目前的环境中，确认了这一点，意味着被征收人获得的补偿标准可能较低。

　　迪士尼项目上的争议就是因此而起。农民相信，这个项目不是公益项目，政府主张这是公益项目。到了这个阶段，双方还在为此而争论，这个责任当然在政府方面，政府没有组织征地可能涉及的农民对于拟征收土地的性质进行商议，而是政府单方面作出了征收决策，单方面将征地性质确定为公益性质。对于自己没有参与而政府自行作出的决定，农民当然可以不认账，并且于情于理，农民也保有质疑的权利。只是，在整个拆迁机器转动起来之后，农民这样的权利在正常的政府纠纷解决渠道内，难以得到切实保障。

　　这就提醒立法者，在修订《土地管理法》、在制定土地征收相关条例时，应当让被征收人从一开始就介入，能够与土地使用人就土地用途的性质进行辩论。在经过这一程序后，政府有关部门再做出征收土地的决定。至于土地补偿标准的确定反倒是从属性问题，因为，能否启动征地程序是由征地是否属于公益性质决定的，而补偿标准也在很大程度上受公益与否的影响。

　　长期以来，坊间流传着这样一种貌似有理的看法：被征收人是否同意本不重要，它取决于拆迁、征地的补偿标准是否合理。这是滥用经济学的产物，这种思维方式忽视了人的尊严和意志在市场过程中的决定性意义。价格是一套制度的产物，这套制度隐含了一个未明言的根本原则：同意。如无同意，何来价格?没有同意的价格必然不过是单方面抢夺的成本。

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