浅论刑事案件不立案的法律监督

　　不立案作为一种刑事诉讼活动在刑事诉讼中具有重要作用，适用得当，有利于及时有效地打击犯罪，保护公民的合法权益，适用不当，则会导致放纵犯罪，破坏国家法律的统一正确实施。因此，不立案的法律监督是一个十分重要的问题。1997年1月1日起施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》在“立案”一章中增加了人民检察院对公安机关不立案活动进行监督的内容。最高人民法院、最高人民检察院也对各自管辖案件的法律监督和制约等问题作出了相应的规定。这些规定，从法律上确立了我国不立案法律监督制度。

　　1、公安机关管辖案件的不立案监督由检察机关负责。根据刑事诉讼法的规定，除由人民检察院立案侦查的案件和人民法院直接受理的自诉案件外，其他刑事案件的侦查一律由公安机关进行。可见，公安机关立案侦查的案件是大量的。加强对公安机关不立案活动的监督，对于保证不立案活动依法进行具有重要意义。我国刑事诉讼法结合不立案监督的实践，明确规定了人民检察院对公安机关不立案监督的内容。刑事诉讼法第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”为正确理解和执行这一规定，最高人民法院、最高人民检察院等六部委在《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中进一步规定：“公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书答复人民检察院。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，发出《通知立案书》时，应当将有关证明应该立案的材料同时移送公安机关。公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。”最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》中也就不立案监督作出了相应的规定。上述规定为人民检察院开展不立案监督提供了重要的法律依据。

　　这里有几个值得研究的问题：

　　一是人民检察院能否不经要求公安机关说明不立案的理由而直接通知公安机关立案。有人认为，人民检察院经审查，对于公安机关不立案决定明显不符合法律的规定，而依法应当立案侦查的案件，可以不必先要求公安机关说明不立案的理由再通知立案，而直接通知公安机关立案，这样做有利于及时有效地惩罚犯罪。我认为，这种认识是不妥的。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十七条之规定，对于公安机关该立不立的案件，无论是人民检察院自行发现的，还是被害人向人民检察院提出的，人民检察院都应当首先要求公安机关说明不立案的理由，然后再根据情况决定是否需要通知公安机关立案。也就是说，要求公安机关说明不立案的理由是通知公安机关立案的必经程序。既然法律明确作出了这样的规定，司法实践中，人民检察院就应当严格遵照执行，不得以任何理由违背这些规定。

　　二是在通知公安机关立案之前能否进行必要的调查。由于刑事诉讼法对此未作具体规定，实践中有着不同的认识。我认为，在通知公安机关立案前，人民检察院可以就案件事实进行必要的调查。因为通知公安机关立案是一件十分严肃的法律行为，只有正确、有效地行使才能保证立案监督的权威性和严肃性。对于在审查卷宗中发现的案件线索，有时仅凭被害人的反映或者公安机关的说明，难以确定该案件得否需要立案侦查，只有进行必要的调查，才能作出正确的判断。实践中，人民检察院何时进行调查，应视具体情况而定。同时，在发出《要求说明不立案理由通知书》后，也可以进行调查。这是为今后是否决定通知公安机关立案作准备。对于被害人向人民检察院提出的案件，人民检察院应当先向公安机关发出《说明不立案理由通知书》，然后再进行调查。这里必须明确地是，对于被害人向人民检察院提出的案件，人民检察院应当及时要求公安机关说明不立案的理由，不得以需要调查为由延误或不要求公安机关说明理由。

　　三是人民检察院通知公安机关立案的案件，公安机关能否作撤案处理。一种意见认为，人民检察院通知公安机关立案的，公安机关不能自行撤销案件，而必须在侦查终结后将案件移送人民检察院审查处理;另一种意见认为，公安机关立案后可以撤案。我以为，人民检察院通知公安机关立案的，公安机关立案后，对符合撤案条件的，可以撤销案件。根据我国刑事诉讼法的规定，在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。人民检察院通知公安机关立案的案件，如果公安机关经过侦查，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应及时依法撤销案件。对于公安机关作撤案处理的案件，人民检察院有权依法进行监督，如果认为公安机关将不符合撤案条件的案件作撤案处理，应当通知公安机关纠正。

　　2、人民检察院、人民法院管辖案件的不立案监督和制约问题。如前所述，人民检察院依法立案侦查部分刑事案件，人民法院直接受理自诉案件。对于这类案件的不立案，我国法律规定了不同于公安机关管辖案件的监督程序和方式。公安机关不立案的监督是通过人民检察院的专门监督活动来实现的，而人民检察院、人民法院的不立案的监督则是通过上级机关的领导和监督来实现的。就人民检察院而言，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，对于下级人民检察院的错误决定，上级人民检察院有权予以撤销，有权指令下级人民检察院对某一案件立案侦查。实践中，上级人民检察院通过来信来访、新闻媒介、有关部门的反映等各种途径以及专门建立的备案审查制度等，发现并纠正下级检察院不立案(不受理)活动中的错误和违法情况。我们认为，这种不立案监督和制约机制总体来看是合理的，符合我国目前的司法体制状况。但是，从目前的实践看，这种监督和制约机制的作用有待于加强，一些相应的制度也有待于进一步完善。

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