罚款设定普遍化之原因分析

　　立法者对罚款的重视程度日益提高，罚款设定普遍化的趋势越来越凸显出来。在地方立法实践中，只要法规草案中设定了“必须”、“应当”、“不得”等义务性、禁止性规范，在为违反该规范者设置法律责任时，许多人的第一反应就是为其设置罚款。根据对一些地方性法规的抽样统计[2]，罚款在设定的所有法律责任中所占的比重已经达到68.6%。在多种行政处罚种类中，为什么罚款设定的比例居高并趋向普遍化?对此，必须全面地进行分析。笔者以为，罚款设定普遍化的形成有以下原因：

　　原因之一：财产罚本身所具有的优点

　　在刑事处罚领域，随着经济犯罪的日益增多，罚金刑在刑罚体系中的地位和作用越来越受到重视。在行政处罚领域，随着谋利性违法行为的增多以及金钱在人们日常生活中重要程度的不断提升，人们开始需求一种不仅可以使行为人无利可图，还增加其违法成本，促使行为人不敢或者不再从事违法行为，最终引导其在法律范围内行事的处罚，这就是罚款。对违法行为人处以罚款，不影响行为人的人身自由和其他行为能力，其可以继续开展社会活动，较之拘留、吊销许可证等处罚，对行为人的影响相对较小。相应地，有利于维护与行为人进行交易的第三人的交易安全。此外，由于罚款设定不受行政许可、非法所得等因素是否存在的限制，相对于吊销许可证、没收违法所得等必须以行政许可、非法所得是否存在为前提的处罚种类，也有其独到之处。在笔者与部分执法人员的接触中了解到，即使对某一违法行为规定了多种法律责任，在实施中最终选择的多数还是罚款。因此，罚款设定普遍化这是财产罚本身的优越性在立法中的一种体现。

　　原因之二：地方立法的权限限制

　　在地方立法实践中对罚款的偏好，还有其特有的原因：其一，根据《立法法》规定，地方立法没有刑罚的设定权，在民事责任的设定方面空间也极其有限。其二，《行政处罚法》规定，地方性法规只能设定“限制人身自由以及吊销企业营业执照”以外的行政处罚，将这两种处罚的设定权保留在法律或者行政法规的层面。这无疑是罚款在地方立法中运用普遍化的原因之一。其三，由于地方性法规大多数是行政管理性法规[3]，因此其法律责任往往会涉及行政法律责任。

　　原因之三：非正当化的立法取向

　　一些非正当化的立法取向，也可能成为罚款设定普遍化产生的原因。根据以往的政策，“执收执罚”的政府部门的收入与其罚款、收费的数额有直接关系，这就无形中增加了有些部门希望多实施罚款，多一些罚款实施依据的要求。这一问题，随着我国政府自上而下的财政政策改革，已经大有改观，但由于操作上的疏漏，仍可能影响罚款的设定。

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