问题的提出及对策

　　脱胎于计划经济体制的我国行政审批制度长期以来存在很多弊端：一讲行政管理，就要审批;审批环节多、手续繁琐、时限过长、老百姓办事要跑断腿;只审批、不监管的现象也比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管;很多部门“暗箱操作”，不少企业、个人为了取得行政许可，要给好处、托关系，行政许可已成为“腐败源”;行政机关实施行政许可，往往只有权利，没有责任，缺乏监督制约机制。一些基本的经济活动必须经过几个甚至几十个政府部门的批准，盖几十甚至几百个公章，在一个又一个行政审批的环节中，市场主体的权利被无谓消解掉了。另一方面，多头执法、重复执法又存在着行政执法力量分散到众多的行政执法部门，每个部门都感到执法力量单薄的局面，“看的见的管不着，管的着的看不见”，难以形成有效的社会监控体系，无法进行有效的日常管理。比如，据《经济参考报》2000年10月30号报道：一位私营企业家在青海省西宁市申办一家批发市场，前后耗时近两年，盖了112枚公章才办齐各种手续。仅仅是为了给市场留下一条人行便道这一项，这家私营企业的有关人员就先后跑了公安局、交通局、街道办事处、交警队、市政管理局、城建局、环保局、绿化管理委员会8个部门，盖了8枚公章，花费两万元。由此被形象地称为“公章旅游”。

　　针对上述诸多弊端，《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”这些规定主要涉及下面几个内容：一是针对现实中有些许可事项需要到不同的行政机关办理，十分耗费相对人的精力，使得其获得许可的成本居高不下;二是针对实践中有的行政许可事项需要到行政机关内设的多个机构办理，申请人往往要在同一部门的不同内设机构之间来回奔波，实际上将实施行政许可的内部程序完全外部化;三是在过去的实践中，对从事某一项活动可能需要由地方人民政府两个以上的部门分别实施行政许可，往往实行串联式审批，申请人跑完了一个部门后，再去跑另一个部门，这样，对涉及多个部门实施行政许可的事项，申请人获得许可可能已经是几个月甚至是一、二年后的事情了。

　　为了解决办理需由两个以上机关或部门分别实施行政许可的事项中所面临的程序复杂、时限过长的问题，《行政许可法》这些条款提供了几种可供选择的方案：第一，经国务院批准，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权;第二，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理;第三，本级人民政府可以组织有关部门联合办理;[[ii]]第四，本级人民政府可以组织有关部门集中办理。这一规定是引导性的，各有关地方人民政府可以根据本地的实际情况决定采用何种方式。这几种方案设计的共同之处在于，改变了多机关、部门互不关联、按先后顺序进行串联式审批的方法，具有众多优点。

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