行政处罚权集中的背景与经验

　　当然，《行政许可法》的前述规定并非我国首个作类似规定的法律规范。1996年颁布的《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。从而率先在我国确立了相对集中行政管理权的制度。当时大的背景是，政府职能转变和行政管理体制改革远远没有到位，政府机构臃肿，职责不清，行为不规范等等。这些问题反映在行政执法上表现为，一方面，行政执法机构林立，往往制定一部法律、法规，就创设一支执法队伍，行政执法权严重分散，重复处罚、乱罚款、乱收费现象普遍，老百姓苦不堪言;另一方面，执法效率低下，把执法权当作牟取本部门利益的手段，有利的事争着管，无利的事不愿管，执法交叉、执法空白现象并存。这些现象的存在严重破坏了行政机关的形象，降低了政府在老百姓心中的威信。而综合我国宪法和行政组织法可知：地方各级政府根据工作需要和精干的原则，报经上级政府批准后，有权设立和调整其工作部门，并报本级人大常委会备案。地方人民政府的工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。因此，科学合理地划分其职能部门和调整职能部门的职能是地方人民政府的职权。[[iii]]由此也就使得前述规定并不与职权法定原则相龃龉。

　　从根本上解决这些问题，必须改革和完善行政执法机制，实行相对集中行政执法权。相对集中行政处罚权是《行政处罚法》确立的一项重要法律制度，是对行政执法体制的重大改革，意义十分重大。《行政处罚法》通过确立相对集中行政处罚权的方法，为从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，推动行政管理体制改革提供了法律依据。 《行政处罚法》颁布实施后，国务院多次发布文件，对相对集中行政处罚权工作进行部署。自1997年至2002年7月底，按照国务院有关文件的规定，全国共有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。经过五年多的实践，相对集中行政处罚权的试点工作已经取得了阶段性成果，试点工作目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，国务院于2002年8月22日发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，对开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围以及具体工作作出了明确规定，并且依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办〈关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见〉》(国办发[2002]56号)，明确了开展综合执法试点工作的指导思想、原则和基本内容，并作出了部署。地方人民政府应当在相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权工作的基础上，按照国办发[2002]56号的要求和精神，积极推进综合执法工作，从根本上转变一级政府的行政执法权在部门间过于分散的局面。

　　相对集中行政处罚权工作推行以来，一定程度上解决了市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等行政管理领域长期存在的执法职责交叉、多头执法、执法扰民问题，并且对于解决多层执法、重复执法问题，也取得了显著成效，给行政相对人带来了很多的便利，保护了相对人的合法权益。同时，为进一步深化行政管理体制改革积累了一些有益的经验：在一定范围内进行了决策权、执行权(包括审批、处罚等)与监督权适当分离的探索;为合理配置政府部门职能，精简行政机构初步探索了一些路子;初步形成了一种新的行政执法机制。[[iv]]改革的实践证明，实施相对集中行政处罚权和综合执法是实行行政管理的有效途径，是行政执法体制改革的发展趋势。

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