私人权益保护原则与行政许可的“公益性”的关系

　　所谓行政许可中的“公益性”，具有以下两层涵义：一是指在行政许可的设定上，行政机关只能对真正影响公共安全，社会秩序等公共利益的事项采取一般性禁止的原则，不得任意设置许可，限制公民权益的行使。二是指在行政许可的法律规范结构上，行政许可作为对限制行政相对人的权利和自由的“解禁”的行政手段，必须以实现公益为目的。无论是决定是否给予许可，还是认定是否应当考虑由此所涉及的相关私益，行政机关均应当从公益的角度进行判断。也就是说，行政许可的制度性目的建立于公益基础之上。[5]私益保护原则和公益性都为行政许可法所规定(《行政许可法》第一条)，围绕两者的关系我们有如下的观点。

　　第一，设定许可必须考虑到公益性的规制需要，才能对公民的某些自由权的行使附加一些不得已的限制，不得随意扩张公益性的内涵范畴，侵入公民的私人权益。尤其在“给付行政”[6]的情况下，政府的作用已经从主要是全面管理社会转移到仅仅从宏观上维护社会秩序和市场经济的局面，这样的功能转移又意味着政府的一部分功能从原有的功能体系中分化出来。例如，就行政许可这一功能而言，设定行政许可必须仅仅限于公共利益事项，而其他事项仍由社会和私人进行自主调节。

　　第二，行政许可的法律规范结构-行政许可的公的权力与私的权利，公益与私益以及相关的权利义务的内涵，无疑成为行政许可的广泛而重要的“重头戏”。[7]言其广泛，是因为多种多样的行政许可中，对于行政许可的公的权力与私的权利，公益与私益以及相关的权利义务的内涵的界定问题均普遍存在。基于行政的公益政治基础，对于多大程度允许个人自由的考量和选择是诸多行政许可所面临的相当广泛的问题。言其重要，是因为它可以使人们从宪政和法治的角度理解行政许可制度的建立和运作，并使人们得以对该法能否在公的权力与私的权利，公益与私益，许可和自由之间作出理性的制度选择和价值建构作出客观评判。

　　第三，在行政许可的实施中，行政许可的第三人，相关人均是私益保护和公益性调节的对象。私益保护原则究竟适用于当事人的情况，还是适用于多方利益关系主体之间的情况?如果从传统的行政法“政府权力-私人自治”的二元结构理论观点出发，把行政活动作为当事人行使权利的场合，那么私益保护原则就是当事人的问题。但是，如果行政许可以直接影响确定或不确定数量的第三人利益为前提，则应当认为私益保护原则还在当事人之外的其他利益关系主体身上起作用。在各种相关利益并存的多元结构里[8]，考虑到行政许可涉及的方方面面都可能发生利益平衡的问题，应当肯定公共利益所需要考量的不仅仅有第三人的利益，而且相关的其他利害关系人的利益也应当列入评价的范围。