行政许可设定权的配置

　　配置行政许可权的意义在于：在法律规范的效力和等级不同的情况下，明确哪一级法律规范可以设定行政许可，哪一级法律规范只可以设定行政许可，哪一级法律规范只可以规定而不可以设定行政许可。只有明确了权力的归属，才能使仅享有行政许可规定权的机关不能随意设定行政许可，从根源即立法上杜绝行政机关滥设权力，自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力的混乱局面。行政许可是以限制某些权利的行使条件为前提的，多设置一项许可，就意味着增加了一块公民的行为禁区，剥夺了多数人在这一领域的行动自由。立法对此应当格外慎重。“宪政落后的国家立法上的最大缺陷是无端地收缩宪法的权利许诺”[9].因此，行政许可的设定关系到公民权益和自由的行使，关系到国家和公共利益，实质是国家立法权力的分配问题。应当坚持只有享有一定位阶的国家立法机关才能够设定行政许可。依据《立法法》，法律，行政法规，地方性法规和规章的制定主体属于立法机关，除上述机关外，其他任何国家机关都不得设定行政许可。关于配置行政许可权的问题，问题集中在行政规章有无行政许可的设定权，国务院有决定力的决定有无行政许可的设定权?从一般意义上，行政许可涉及对公民权利，自由的重大处分，享有行政许可设定权的行政机关理应具有一定的层级和广泛的民意代表性。换言之，有权设定行政许可的国家机关级别越高，越具有广泛的民意代表，行政许可范围的确定就越具有公正性，滥设行政许可限制公民一方的合法权益的现象也就越难发生。[10]在法治国家，行政许可大多由议会以法律设定，行政机关一般不得设定许可制度。如美国是以联邦或者州议会立法规定的形式设定许可[11].但是，考虑到我国处于社会政治经济转型时期，法律法规往往在短期内无法规定时新性，区域性的事项，造成“法律永远落后于行政”的局面，因此，在现阶段取消规章对行政许可的设定权是不切实际的。按照《行政许可法》的新规定，除了原则上只有全国人大的法律和国务院的行政法规才能够设定行政许可的情况外，地方性法规和省级政府的规章可以设定部分或临时性的行政许可。然而，法律规定必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。这就加大了对地位和性质不够清晰的国务院有普遍约束力的决定以必要的监督，避免“决定”作出的随意性，阻碍公民权益的实现。法律对于中央各部委的规章，则规定其无权设定行政许可，有力限制了各部门自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力的危险。上述这些规定，从设立行政许可的源头上解决了统一和规范行政许可范围或事项的根本问题。

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