公民参与行政许可的程序过程

　　或者说行政审批改革的问题直接牵涉到作为法治根本性原理的“依法行政”原则。以前一般所理解的“依法行政”原则，往往导致一种观点：即行政实体管理才是目的，而相对人不过是实现行政管理实体目的的对象而已，规定公民权利保障的程序法律也只具有辅助性质。然而从行政许可(行政审批)的改革实践来看，在行政机关的约束规则较为清楚的情况下，行政许可的形成并维护社会，经济秩序的功能大大提高，程序法律也决不是所谓的“助法”，而具有左右甚至决定实体法的重要位置。[17]“参与行政许可的过程”，就是公民为了保护自己的权益，依照依法行政原则，直接参加行政许可的立法，实施的全过程。可以分三个方面来理解：

　　其一，参与许可的行政立法过程。权力的分散化成为全球范围内政府改革的趋势，权力资源在政府，市民社会与私营部门等多个层次进行重新分配。[18]这种权力的分散化带来了上下协同管理的程度加大和社会自治的能力增强，公民参与行政许可的立法过程，以加强公民权益救济的重要性不断被认识。由于行政许可是由法律规定予以设定的，在行政活动开始之前的立法阶段，应当设立公民可以就行政活动的方式发表意见，以及提出保护自身权益主张的立法制定程序。《行政许可法》规定了起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

　　其二，行政许可的事前事中程序。如上文所述，只按照法律规定的一般性的裁量基准，公民权益难以充分得到保护。裁量权行使的方式往往在行政机关内部依照一般内部基准来解进行，也就是说，法律规定的行政许可要在公民中间得到实施必须有一个过程。在这个过程中行政机关在进行各种判断和决定，如何保证这一过程的判断和决定达到合法合理的要求，仅仅依靠法律制定的公众民主参与是不够的，公民必须直接参与行政过程。《行政许可法》中规定了在行政许可中，承认公民在受到行政处分以前为保护自己的权益有机会陈述意见，提供证据，享有陈述权、申辩权。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

　　其三，要求行政许可的做出“透明化”。为了使公民能够参与行政许可的过程，必须首先了解行政内部是依据什么样的资料，进行怎么样的活动，即行政过程的“透明化”。《行政许可法》中也规定了设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。《行政许可法》还规定了行政机关在行政许可之前应当制定关于行政决定的内部基准并予以公开，法律规定有关行政许可的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。《行政许可法》不仅承认了公民有权要求对裁量基准提出公开，还进一步对行政机关所持的文件(资料或者信息)要求也予以公开。法律规定行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。该制度的意义，不再局限于在受到行政决定时，保护公民自己的权益，而且通过诸如要求公开解释自己符合法定要件要求却未被授予许可等行为，使公民参与行政许可的行政管理成为可能。信息公开制度在近年以来在我国已经确定了很大发展，这对我国规范行政行为将起到极大的作用，但是，在国家层面上尚未建立信息公开法律制度，这次《行政许可法》的若干信息公开化的条款，无疑非常引人关注。

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