文/北京宋玉成律师
对于我们老百姓熟知的“征收拆迁”，国务院1991年制定、2001年修正的《城市房屋拆迁管理条例》使用词语的是“房屋拆迁”；宪法使用的是“私有财产征收”；《城市房地产管理法》《物权法》同时使用了房屋征收和拆迁的概念并将二者视为同一性质的行为；国务院2011年1月21日发布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》使用的是“房屋征收”。
那么，房屋征收与房屋拆迁之间到底是一种什么关系呢？从“拆迁”到“征收”，其措辞的变化说明，其在内容上肯定是有区别的。今天，宋玉成律师姑且先从法律的角度解析一下“拆迁”与“征收”。
首先，我国的房屋拆迁是否就是房屋征收呢？答案是否定的。
房屋征收是国家因公共利益需要强制取得房屋所有权的公权力行为；而房屋拆迁中的“拆”意指拆除土地上的建筑物，“迁”意指将建筑物所有者搬迁至别处重新安置。
房屋征收后并不一定会拆迁，对于国家需要使用的建筑物或者一些具有历史文化价值、国家征收的目的只是为了更好地修缮和保护的建筑物，国家在征收后就只有迁而没有拆；反过来说，拆迁也不一定是房屋征收的结果，在法律上，拆迁人取得房屋所有权的途径通常有两条 ：一是通过强制征收取得，这是一种公权力取得房屋所有权的方式，二是通过协商购买取得，这是一种取得房屋所有权的私法形式。
实际上，“征收”与“拆迁”相比较，主要区别在于征收必须是居于公共利益的需要，征收带有强制性，且只能由政府进行，建设单位不得参与拆迁。
其次，国务院1991年制定的《城市房屋拆迁管理条例》之所以使用“房屋拆迁”词语，是因为当时的形势需要，但存在大量弊端。
我国改革开放后在政府经营城市理念的推动下展了大规模的城市改造和城市建设开发，这其中大量的建设项目并非完全基于公共利益，有些甚至完全出于商业目的。但如果将房屋拆迁限制在公益征收的范围内，地方政府大量的非公益建设项目将无法实施。因此，为了保证城市建设项目的顺利进行，原拆迁条例将所有政府主导下的公益拆迁与商业拆迁全部纳入拆迁条例保障范围。
由前文所述的征收与拆迁区别来看，如此规定带来了三个问题：一是拆迁与征收的混同；二是公益拆迁与非公益拆迁的混同；三是公权力行为与私法行为的混同。实践中，随处可见的房屋拆迁实际上是对“征收”原本之意的扭曲和异化：一是建设单位（开发商）参与拆迁，而政府既当裁判员，又当运动员，导致暴力拆迁恶性事件层出不穷；二是地方上出现的大量非公益建设项目拆迁，随意性大，在实质上严重损害了被征收人利益。
再次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》将城市房屋拆迁修正为国有土地上房屋征收，通过明确房屋征收的目的必须基于公共利益的需要从而将所有非公益目的的拆迁从房屋征收中剔除出去，并且将政府列为唯一合法的征收、补偿主体，是还原了房屋征收的本质，兼顾了公共利益的维护与被征收人合法权益的保障。
这也是我国立法上首次明确地界定“公共利益”，十分来之不易。早在2007年施行的《中华人民共和国物权法》中，其第42条明确规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但上述《城市房屋拆迁管理条例》在当时是与之相违背的，直到2009年11月13日，以四川省成都市金牛区女企业家唐福珍自焚事件为导火线，北京大学五教授上书国务院要求修改《城市房屋拆迁管理条例》，引发了公众对该条例合法性的大探讨。在此大背景下，《国有土地上房屋征收与补偿条例》即成功在立法层面首次对何为“公共利益”作出明确界定，并且明确规定，非因公共利益需要不得进行征收，更不得强拆房屋。
最后，虽然现行《国有土地上房屋征收补偿条例》已经严格限制为政府作为唯一主体以公共利益为依据进行房屋征收，但也存在规定模糊的问题。
其第7条第5项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”也被滥用，成为“万能条款”。随处可见的危房改造、旧房改造、棚户区改造，不管是否合法、是否符合公共利益。宋玉成律师前一阵子在江苏淮安出差时，在万达广场附近，看到部分房屋房龄尚不足十年，也被纳入到旧城改造范围，进行征收，着实可惜，令人痛心疾首。而早几年时，在辽宁盘锦，看到新房建成尚未售完，就要拆掉，更是骇人听闻。
