江丽律师点评：

​内容提要：我国目前的农村土地制度是禁止宅基地使用权的流转的，但是宅基地上所建房屋作为法律保护的私有财产是可以继承的。因继承导致的房屋所有权的转移与宅基地使用权不得流转便产生了矛盾。在现行法律制度框架内，为因继承产生的宅基地使用权的处理提供一种可行性渠道，以此平衡房屋继承人对房屋的所有权和集体组织对宅基地的所有权之利益，值得法律界人士进行探讨，也期望正在制定中的物权法能够充分关注。

关键词：宅基地使用权继承房屋所有权限制性宅基地使用权

正文：问题提出的背景

(一)法律制度前提：

宅基地制度是我国特有的一种关系到中国八亿农民安身立命之所的土地使用制度，是随着我国土地制度的历史变革逐步确立的。中国土地制度变迁走过土地农民所有——土地产出国家分配——土地国家所有——土地使用权回归农民四个阶段。①由于我国现实的国情和宅基地的特殊作用，国家对与宅基地相关的权能作出了诸多限制。比如宅基地不能进入市场流通，不得转让、抵押。因为“当前我国农村的土地最根本的功能还是为每一个农村农民提供生活保障和基本福利。”②从中央近年来颁布的相关规定和最新的物权法草案看，国家对宅基地流转仍然持有一种谨慎的态度。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》一文中明确规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”;最新物权法草案第一百六十条：“农户占有的宅基地面积应当符合规定的标准。一户只能拥有一处宅基地。”第一百六十一条：“宅基地使用权人未经依法批准，不得改变宅基地用途。”第一百六十二条：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”以上规定表明了国家坚持将宅基地作为单一的农民生活资料，维持其提供基本生活保障的功能偏好。虽然很多经济学界和法学界学者都对此种限制提出了质疑，但是国家自有许多正当性理由来维护其坚持。国家可以通过法律制度禁止宅基地上住房买卖来限制宅基地使用权的流转，但如果宅基地上的房屋因为继承要发生所有权转移，国家就不能直接予以禁止了。

根据我国现行相关法律制度的规定，宅基地和宅基地之上所建的房屋是不同的所有权的客体，是两个分别存在的物。根据我国《宪法》相关规定“宅基地和自留地，属于集体所有。”同时《宪法》第十三条规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。《继承法》明确“公民房屋是公民个人合法财产，可以作为遗产予以继承”。也就是说，宅基地和宅基地上所建的房屋之所有权是分离的。“所有权制度是所有制问题在物权法上的体现”③，这种分离根源于我国土地公有制的经济基础。但是，房屋作为公民合法所有的私有财产，是可以单独作为被继承人的遗产由继承人予以继承的。问题是，继承人对宅基地并不必然享有使用权，继承人在行使房屋的继承权后，取得房屋的所有权，宅基地怎么办?“家宅是最典型的人格财产，它是自由、私生活和结社自由之间的道德核心地带”。④国家如果为了禁止宅基地使用权的流转，硬要对房屋继承设禁，无异于公权力对私人财产的直接剥夺，更是与我国的现实境况相背离。

(二)、现实背景

随着农村人口的流动日益频繁，农村集体经济组织的成员资格在形式上和实质上都出现了不稳定性。主要表现在以下三个方面。

1、农村集体经济组织成员的子女在城市完成了大学学习，留在城市工作、定居，户口也从农村迁往城市。这些子女如果继承父母在农村的房屋，他们是否有资格使用宅基地?是否应受到限制?

2、农村集体经济组织的成员外出务工，户籍仍然留在农村，但在城市已经安居立业，其已经不在集体经济组织内部共同劳动，实质上已经脱离了集体经济组织。没有了共同劳动的前提，他们是否还可以基于共同分配而享有宅基地使用权?据统计，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68%、80%和50%。在新增产业工人中，每新增3人，便有2个来自农村。在大量外出务工的农村劳动者中，能够在城市安家立业的少之又少，更多的民工则是希望赚足后回乡定居。所以，即使在集体经济组织内部，单纯地按照户籍反映的成员资格来确定其是否能继承宅基地使用权也可能违背宅基地仅提供基本生活保障的目的，产生不合理性。

3、集体经济组织内部一户分为几户后，子女独立成家，新申请了宅基地使用权，子女如果继承父母的房屋是否可以一并继承宅基地使用权?如果继承了，不又违反了“一户一宅”的宅基地使用原则，并且在平等的集体组织成员之间出现了不公平性。

以上三种情况归结为一个问题就是：在保障宅基地使用权基本功能的前提下，如何平衡继承人对房屋的所有权和集体组织对宅基地的所有权之利益?

房屋继承权行使与宅基地集体所有之冲突

在被继承人与继承人为同一集体经济组织的成员且未分户的情况下。继承人基于与被继承人的身份关系可以继承房屋，继承人依其集体经济成员资格可以继承宅基地使用权，这与我国现行的法律、法规都是相符的，也不会存在继承人继承了房屋却面对得不到房屋所依附的宅基地使用权的问题。这种情况因不存在法律上和权利行使过程中的冲突，故不赘述。

下文主要针对继承人依身份关系获得房屋继承权，但对宅基地的使用存在着法律支持的空白或者与现行法律制度会产生矛盾的情形加以分析。

(一)针对现实背景中的第一种情况，即继承人已经失去了集体经济组织的成员资格，其继承房屋后，对宅基地是否还享有权利。

享有成员资格的被继承人，其对宅基地享有的是宅基地使用权，是基于成员身份而无偿或支付少许价款取得的一种用益物权。宅基地使用权与城市商品房所附属的土地使用权虽在物权类型中同归于用益物权，但仍然存在明显的区别：宅基地使用权是无偿取得，土地使用权是支付对应价款后取得;前者产生的基础是集体组织成员资格的存在，具有强烈的身份性，后者产生的基础是市场经济体制下国家对土地使用权的有偿让与，具有契约性;宅基地使用权依托成员资格而永久存在，土地使用权有法定的使用期限。所以，宅基地使用权不能简单依城市土地使用权的“地随房走”原则转移。城市土地使用权是使用权人向国家交付土地出让金后，在法定期限内对土地享有的使用、收益权，这种使用权是流入市场的完整的用益物权，可以由土地使用权人转让、设置抵押等。宅基地使用权则是游离于市场体制之外、具有特殊功能的用益物权，其获得与转让均以身份资格为前提。

从宅基地使用权的设定目的看，其是为了给农民基本的生活资料和生活保障。不具有成员身份的继承人就在目的上失去了取得宅基地使用权的正当性理由。如果允许他们根据“地随房走”的原则继承宅基地使用权，则等于不付任何代价而占用农村土地，并且还没有时间限制。长期以往，则会造成农村土地资源的流失。甚至还会在集体组织和房屋继承人之间造成诸多矛盾，比如集体组织要利用该土地时是不是要取得房屋继承人的同意。房屋继承人如果连成员身份的资格都没有，又通过怎样的途径来表达自己的意见呢?成员资格来自集体组织的成员身份。以此为前提，不具备成员身份的房屋继承人是不能依继承享有宅基地使用权的。没有土地支撑的房屋无疑于空中阁楼，房屋继承人依继承获得了房屋，但却面临着无法使用的威胁。这就使得农民的房屋和城市人的房屋受到的是不同程度的法律保护，前者弱、后者强。这不仅不利于农民对自己财富的积累，也不利于农村的稳定，更是农民自身所不能接受的。

(二)现实中的第二种情况又要区别对待。对于在城市已经安居立业，而户籍仍然留在农村的，则其实质上已经脱离了农村集体组织，也不再存在为其提供宅基地之必要。基于宅基地使用权的特殊功能性，其当然也不应依形式上的成员身份继承宅基地使用权。

对于虽在城市务工，但无力在城市安家立业的农村村民，即使其实际上已没在集体组织劳动，但其多游离于城市主体生活之外，城市还不能为其提供基本生活保障。鉴于这样的现实大量存在，农村应该为这些农民保留其宅基地使用权的继承权，以维护农民的基本生活需求。

(三)对于现实生活中的第三种情形，即集体组织内部一户分离为多户，因继承而产生一户享有多处宅基地使用权。从宅基地使用权取得的前提看，继承人对宅基地使用权继承的资格是无可厚非的。但是，却违反了“一户一宅”的宅基地使用原则。从公平的角度看，这也是有失公平的。宅基地仅仅提供基本的生活资料，一户享有多处宅基地使用权，对于集体组织的其他成员来说就不公平了。

通过以上三种情况的分析，继承人对宅基地上房屋的继承并不必然伴随着对宅基地使用权的继承。但是，房屋并不是空中阁楼，它必须依附于一定的土地才能实现其使用价值。为了保护房屋继承人对房屋的有效使用，同时又符合宅基地的功能目标，在现阶段宅基地使用权还不能进入市场自由流通的背景下，法律需要对这些矛盾提供一种指向或者解决途径。

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　　辽宁沈阳合同律师：江丽

　　辽宁沈阳合同律师：江丽 江丽，辽宁腾坤律师事务所副主任律师，高级合伙人，辽宁大学法律系毕业，现在中 国政法大学攻读法学博士 。曾在沈阳新闻台《天天说法》节目、沈阳晚报《律师热线栏目》及《辽宁卫视》主持法制栏目，具有很高的知名度。2000年开始从事……[更多]