河南律师：　　　

　　行政裁决是行政裁决机关依照法律授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动密切相关的，与合同无关的，特定的民事纠纷(争议)进行审查并作出裁决的具体行政行为。是一种特殊的具体行政行为，是行政司法的重要内容，是一种准司法行为，即是行政行为，是司法行为。合法性审查是行政诉讼的一项基本原则，在行政诉讼中处于核心地位，贯穿整个诉讼活动的全过程，合法性审查的实质是司法机关对行政机关行为的一种司法审查，是司法权对行政权的一种监督和制约。是保护相对人合法权益和支持行政裁决机关依法行政的一条重要途径。行政诉讼中对行政裁决行为进行合法性审查，主要是从审查的方式、内容方面审查行政裁决认定的事实证据是否确实、充分，运用法律、法规是否正确，是否符合法律程序等问题，要求人民法院运用法律、法规的具体规定对行政裁决行为进行审查、衡量，作出公正裁判，以保护行政相对方的合法权益和维护国家法律的尊严，保障行政裁决机关依法行使行政裁决权。全文约9400字。

　　关键词：行政主体、法律授权、行政裁决、合法性审查。

　　行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动密切相关的，特定的民事纠纷(争议)进行审查并作出裁决的具体行政行为。① 是一种特殊的具体行政行为，是行政司法的重要内容，是一种准司法行为，即是行政行为，司法行为，是一种行政司法行为。合法性审查是行政诉讼的一项基本原则，在行政诉讼中处于核心地位，贯穿整个诉讼活动的全过程，合法性审查的实质是司法机关对行政机关行为的一种司法审查，是司法权对行政权的一种监督和制约。是保护相对人合法权益和支持行政裁决机关依法行使行政裁决权的一条重要途径。本文就行政诉讼中对行政裁决行为如何进行合法性审查谈谈自己的一些粗浅看法与理解，从审查的方式和内容上阐述审查行政裁决认定的事实证据是否确实充分，运用法律法规是否正确，是否符合法律规定的程序等问题，要求人民法院运用法律法规的具体规定进行衡量，作出公正裁判，以保护行政相对方的合法权益和维护国家法律尊严。保障行政裁决机关依法行使行政裁决权。

　　一、对行政裁决行为的合法性审查的方式

　　《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四条规定 人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。对行政裁决行为的合法性审查主要是通过对事实证据的审查和法律依据的审查等几个方面来实现的。一般先对行政裁决机关或组织所作出的行政裁决认定的事实证据进行审查，然后对行政裁决机关或组织所作出的行政裁决所依据的法律、法规是否合法正确进行审查，在查清上述两个方面的同时，也要看作出行政裁决的主体是否适格，程序是否合法等，法院在查清案件事实的基础上才作出裁判。

　　(一)对举证责任和举证内容的审查

　　在不服行政裁决而提起的行政诉讼中，如何分配举证责任，人们有不同的观点，有人认为，应当由原告承担举证责任，有人认为应当由被告承担举证责任，也有人认为应当由原、被告分担举证责任。确定行政裁决诉讼案件举证责任分配，必须在行政裁决特性及行政诉讼法有关举证责任的原则性规定的基础上衡量。行政相对人不服裁决提起行政诉讼，其诉讼标的是行政机关的裁决行为。法院主要是审查行政裁决行为是否合法，因此，应当按照行政诉讼法的规定，由被告承担举证责任，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任是行政诉讼特有的原则之一。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规则》)第一条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行诉法解释》)第二十六条对被告的举证责任和举证时限作了具体的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据、依据，将承担败诉后果。除被告对其作出的具体行政行为负有举证责任外，对其他事项应按《民事诉讼法》第六十四条的规定，由当事人对自已提出的主张提供证据，即谁主张谁举证。这样规定是由于行政诉讼的客体是具体行政行为，作为被告的行政机关是具体行政行为的主体，它是最清楚自已作出具体行政行为事实和法律依据;相反，行政相对方不易了解具体行政行为的依据。所以，被告具有较强的举证能力，在行政诉讼中，应负举证责任。行政机关作出具体行政行为，应当具有相应的事实和法律依据，才能有效成立，当该具体行政行为被诉后，行政机关就须证明其行为确实是根据一定的事实和法律作出的符合法律的行为，如果行政裁决机关不能提供证据证明具体行政行为的事实和法律依据，就可能因此而败诉，承担具体行政行为被人民法院判决撤销的后果。被告要提供的证据(举证)主要包括事实和法律依据两个方面的证据;被告负举证责任原则，既可促进行政机关依法行政，防止其滥用职权，又可对行政相对方的合法权益予以保障，使行政相对方不因行政机关滥用权力，自已又无法举证，而得不到实际有效的司法保护。但原告也有负举证义务的情形，如《行诉法解释》第二十七条和《行政诉讼证据规则》第四条、第五条的规定。② 违反上述规定的裁决，人民法院应当认定是无效的裁决。

　　(二)对行政裁决行为等进行开庭审理质证、认证问题的审查

　　人民法院依据《行政诉讼法》第六条、第四十六条的规定，人民法院审理行政案件，采用普通程序审理，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭开庭审理，不能采用独任制审理行政案件，即不能采用简易程序审理行政案件，以保证公正裁判。在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。即被告作出具体行政行为后，自行收集的证据不能作为认定被诉具体行为政行合法的依据。被告提供的证据，原告有权进行质证，提出相关证据反驳。任何证据都应在法庭上出示，并经质证、认证后才能作为定案的依据。未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。 被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。被告向法庭提供其作出具体行政行为的事实证据和法律依据，原告或第三人可先对事实证据进行质证，并可提出反证。质证可对事实证据的取得是否合法，其内容是否真实而进行。接着原告或第三人再对被告提供的法律依据进行质证，重点对适用法律的性质、种类是否正确，适用法律的具体条文是否正确，行政机关作出行政裁决的具体行政行为的事实证据是否充分，事实证据与法律依据是否有法律上规定的关联性等等，原告或第三人在此过程中也可向法庭提供法律依据的反证。被告提出的有关法律依据的本证和原告及第三人提供的反证都要在法庭上进行审查(出示和质证)，审查的重点是所提供的规范性文件是否具有法律效力，没有法律效力的规范性文件没有证明力，不能作为认定具体行政行为合法或不合法的证据。质证结束后，合议庭对事实证据和法律依据进行综合分析认证，依照《行政诉讼证据规则》第七十二条规定，庭审中经过质证的证据，能够当庭认定的，应当当庭认定;不能当庭认定的，应当在合议庭合议时认定。然后根据认证的结果作出最后的裁判。人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。③ 笔者认为，能当庭认证的应当当庭认证，因为这样做公开性与透明度高。但合议庭过后评议认定的效力也是相同的，合议庭不能当庭认定，在合议庭评议时认定的，已在裁判文书中阐明证据采纳与不采纳的理由。因为宣判是公开的，法律规定有关个人隐私和国家机密不公开审理，但规定要公开宣判的，这与开庭审理时认证相同，已公开了认证结果。

　　二、 对行政裁决行为的合法性审查的内容

　　《行政诉讼法》规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。” 行政裁决是一种特殊的具体行政行为。所谓特殊，是因为它是以当事人之间业已存在纠纷或争议并经当事人申请为前提，当事人之间不存在纠纷或除法律法规特别规定外，民事争议的双方当事人并未向行政裁决机关提出行政裁决申请，行政机关不能主动实施裁决。对行政裁决行为的合法性审查主要包括对行政裁决机关对事实证据认定的审查和法律适用的审查及程序是否合法等进行审查等内容。人民法院审理行政案件，坚持对具体行政行为合法性审查为原则，依法保护行政相对人的合法权益，维护行政裁决机关依法行使行政裁决职权。合法性审查是行政案件审理的主要内容，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件(包括行政裁决案件)，适用《行政诉讼法》的规定，只对政府的行政裁决行为作合法性审查，不对案件作实体上的判决。行政诉讼又不能适用调解(除行政赔偿)。按此规定，行政裁决案件经人民法院审理后的判决结果有：维持行政裁决机关的行政裁决;撤销行政裁决机关的行政裁决，并要求行政裁决机关重新处理。人民法院对行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面：行政裁决的行政主体是否适格;行政主体在裁决过程中程序是否合法;案件事实是否清楚、证据是否确凿;适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合规定，行政裁决机关的行政裁决就会被人民法院撤销，并要求重新作出处理。下面对行政裁决的合法性审查的有关方面作简要阐述。

　　(一)关于行政裁决主体资格的审查

　　行政主体是符合法律、法规规定的行政机关或组织。作出的具体行政行为的行政裁决主体必须合法。主体合法是行政行为合法的首要条件。无行政裁决主体资格，则无行政裁决行为能力。如果行政裁决主体不合法，行政诉讼案件就是应撤销案件，或者不是行政诉讼案件。具备行政诉讼被告主体资格的重要条件之一，就是享有行政权力并实施相应的行政管理活动。由于行政机关只有在法律法规的特别授权的情况下，才享有行政裁决权。即行政裁决的主体(裁决者)是法律法规的特别授权的特定的行政机关。其特定性表现在：行使裁决权的主体是对与民事纠纷有关的行政事项具有管理权的行政机关;这样的行政机关也只有经法律法规明确授权后，才拥有对该类民事纠纷的行政裁决权。如《土地管理法》、《草原法》、等都规定了对权属争议，授权行政裁决机关可以通过裁决予以解决。具体行政行为应该由具有管辖权的行政机关作出，作出的具体行政行为没有超出法律、法规明确授予的权限范围。具体行政行为的作出是否符合该行政主体法定职权范围，是否存在超越职权范围的情况，是具体行政行为合法性的重要条件。行政裁决主体的职权分工，是由法律、法规明确规定的。无行政职权，则无权作出具体行政行为，各行政裁决主体只能在法律、法规明确规定的职权范围内作出具体行政行为，否则就不符合合法性的条件。

　　我国现行法律授予具有行政裁决主体资格的行政机关主要有：1、人民政府。如《土地管理法》第16条规定，2、环境保护机关。《环境保护法》的规定，3、卫生机关。《医疗事故处理条例》的规定，4、工商行政管理机关。《商标法》的规定，5、房屋拆迁管理部门。如《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定等。笔者认为，根据上述规定，行政裁决主体资格是法律的特别授权的情况下，才是享有行政裁决权的主体。超越行政主体法定职权范围等都是不合法。如《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。” 即单位之间的争议，只能由县级以上人民政府处理，不能由公安局处理，也不能由乡级人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理;也不能由其他行政机关处理，否则，是不合法的。因为，行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关。行政裁决是经法律法规授权的特定行政机关，并非任何一个行政机关都可以成为行政裁决的主体，只有那些对特定行政管理事项有管理职权的行政机关，经法律法规明确授权，才能对其管理职权有关的民事纠纷进行裁决，成为行政裁决的主体。如《商标法》、《土地管理法》、《森林法》等对侵权赔偿争议和权属争议作出规定，授权有关行政裁决机关对这些争议予以裁决。对行政裁决行为的合法性审查在主体问题方面主要审查是否有法律法规特别授权和当事人申请两个方面，否则，就是主体不适格，应认定是违法的，该行政机关作出的行政裁决是无效的。因为法律规定只有在法律特别授权和适格的当事人申请才能对特定的民事纠纷进行裁决，不是所有的行政机关都可以对民事纠纷进行裁决，也不是所有的民事纠纷都可以申请行政机关进行行政裁决。更不是谁都能申请行政裁决机关裁决的。

　　(二)对行政裁决机关认定的事实证据是否正确充分的审查

　　即对行政裁决机关认定的案件事实是否清楚，证据是否确凿进行的审查。行政主体依法进行的行政裁决，应当查明事实。行政行为所认定的事实应有相关证据证明，达到确实可靠的程度。行政行为所认定的事实证据与行政行为之间还必须具有关联性。对事实证据的审查，主要是对行政主体取证程序要件的审查，以及对证据证明的实质要件的审查。对取证程序要件主要审查是行政主体在诉讼中对主要证据的取证时间是否合法，(如先调查取证后再裁决，要是先裁决后调查取证就是违法的)，取证的调查人数是否合法，调查人身份是否合法，证据来源是否合法，证人证言是否符合证人的法定条件;对证据的实质要件的审查主要为，证据的证明内容是否真实，证据证明的事实是否与本案有关联，对证据综合分析后看是否存在排他性。　行政诉讼的标的是行政机关的裁决行为，法院主要是审查行政裁决行为是否合法，应当由被告承担举证责任，原告不负举证责任。原告在行政裁决阶段不能提供足够的证据及证据线索，在行政诉讼中原告找到新的证据或法院根据原告或第三人提供的证据线索取得新的证据，推翻了被诉行政裁决认定的事实，正说明被告认定的事实主要证据不足，根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，应判决予以撤销。④ 当然也有原告或第三人举证的情形，如《行诉法解释》第二十七条和《行政诉讼证据规则》第四条、第五条的规定。笔者认为，以事实为根据，以法律为准绳都是宪法和行政法的基本原则，行政裁决机关必须在查清案件事实的基础上才能作出裁决。行政裁决机关对案件所有的证据要进行认真审查，要把证据出示给对方当事人看，行政裁决机关对争议的事实、证据材料进行审查，需补充的，进行调查、询问、勘验或鉴定。行政裁决机关将所有的事实、证据材料进行综合分析研究，如果尚有疑问或经当事人请求，可举行公开听证，以查明案情。要是行政裁决机关作出裁决认定的事实主要证据不足，就意味着该行政裁决缺乏事实基础，是不合法行为，所作出的行政裁决应认定为无效的裁决。因为行政裁决的主要证据是否确实、充分，是人民法院判断行政裁决是否合法的一个要件。

　　(三)对行政裁决机关裁决程序的审查

　　符合法定程序是指行政裁决机关实施具体行政行为是根据法律、法规规定的方式，形式、手续、步骤、时限等进行的，符合具体行政行为的法定操作规程。具体要求符合法定方式、符合法定形式、符合法定手续、符合法定步骤、符合法定时限等。

　　目前，尽管有关行政裁决的法律法规大量出现，但大多限于对权属的确认，对行政裁决程序的规定却是寥寥无几，即我国不仅没有一部统一的行政裁决程序的法律法规，就连授予行政裁决权的有关法律法规中对行政裁决程序问题所作的规定也较少，而且过于原则，更谈不上对统一的行政裁决程序作出规定。由于法律规定的不统一，人民法院在审查行政裁决程序是否违法较为困难。只能根据有关法律法规的规定，参照行政处罚法等规定的行政程序原则，结合我国目前零散法律法规的规定和行政管理实践，从行政裁决的程序规则或步骤、方式、手续、时限，对以下几个行政裁决程序问题进行审查：

　　1、申请。当事人首先应当提出请求行政裁决机关保护自已合法民事权益的申请书，申请必须符合下列条件：(1)申请人(主体)适格，即申请人必须是民事权益发生争议的当事人或其法定代理人，监护人;(2)申请必须向有管辖权的行政机关提出，即向法律授权的行政裁决机关申请;(3)申请必须在法定期限内提出;(4)申请应当提交申请书，申请人不会书写可由行政裁决机关有关工作人员记入笔录。如果违反这些规定就是不合法的，行政裁决机关要认真审查。

　　2、受理(立案)。行政裁决机关收到当事人申请书后，进行审查，符合条件的立案受理，不符合条件的应及时通知当事人并说明理由。

　　3、调查审理。受理的行政裁决机关立案后应当通知民事争议的申请人，将民事争议申请人的申请书副本送交对方当事人，并要求对方当事人提交有关材料等有关情况。民事争议的对方当事人在收到裁决申请书副本后，应当在规定的法定期限内提交答辩书及有关证据材料。被告提交证据的期限前面已有论述，此不赘述。这可帮助对方当事人了解申请人申请裁决所争议的事实与理由，以便进行辩解，维护自身的合法权益;有利于行政裁决机构了解真相、查清事实，作出正确裁决。对方不答辩的，行政机关可径行裁决。行政裁决机关收到答辩书后，对争议的事实、证据材料进行审查，需补充调查或鉴定的，进行调查、询问、勘验或鉴定。也可向有关证人了解，行政裁决机关有权要求当事人举证。行政裁决机关将所有的事实、证据材料进行综合分析研究，如果尚有疑问或经当事人请求，可举行公开听证，由当事人双方当面陈述案情，相互辩论、举证、质证，以查明案情。

　　在这一阶段出现行政裁决机关违反行政裁决法定程序的可能有：如未经组织民事争议的双方当事人协商、调解就作出裁决。按规定法律中明确规定协商、调解为必经程序的，行政裁决机关应当先组织民事争议的双方当事人进行协商、调解，只有在协商、调解不成的情况下，行政裁决机关才可以作出裁决。如《土地管理法》、《森林法》等规定，先由当事人协商，协商不成的，由人民政府处理。如果行政裁决机关在当事人未经协商、调解的情况下就作出裁决的，是无效的行政裁决行为，应当认定该行政裁决违反法定程序。这是违反行政裁决法定程序的第一种情形。违反行政裁决法定程序的第二种情形是：剥夺当事人的陈述、申辩权。行政裁决机关审理行政裁决案件，应当给予双方当事人平等的陈述、申辩权，有权对案件的事实和法律、法规问题等进行陈述、申辩，使他们充分陈述各自的观点，陈述各自的主张和根据，互相进行反驳和答辩，以维护自已的合法权益。以利于行政裁决机关查明案件事实真相。行政裁决机关在作出行政裁决前，应当先告知当事人行政机关的意图，使其有充分陈述、申辩的机会，行政机关应当听取当事人的陈述和申辩。行政机关不能剥夺当事人陈述或申辩的权利，更不能因当事人申辩加重当事人的责任。如果行政裁决机关违反这些规定作出裁决的，也就应当认定该行政裁决违反法定程序，是无效的行政裁决行为。第三种违反行政裁决法定程序的是：承办人应当回避而未回避。为确保案件的公正处理，当事人认为承办人与其承办的案件的处理结果之间有利害关系，或与案件的当事人之间具有影响公正处理的关系，申请承办人回避或者承办人自己提出回避的，裁决机关经审查属实，均应当更换承办人。另外行政裁决机关的调查人员不能参加作出行政裁决的工作，行政裁决机关的参加作出行政裁决的工作的人员不能参加政裁决机关的调查工作，调查与作出裁决的职能实行分离。凡是应当回避的承办人没有回避的，所作出的裁决应认定为违反法定程序。4、裁决。行政裁决机关在审理后，在查清案件事实的基础上，依法组织民事争议的双方当事人进行协商和调解;协商和调解不成的，行政裁决机关应当根据事实和法律、法规做出裁决。行政裁决机关制作并向双方当事人送达的裁决书应载明双方当事人及其法定代理人或委托代理人的姓名、地址、身份、争议的内容、对争议的裁决，和裁决的法律根据和理由，如不是终局裁决，还应告知当事人提起行政复议或行政诉讼的期限和受理机关等内容。⑤ 在这阶段行政机关作出行政裁决违反行政裁决法定程序的可能有不制作裁决书。行政机关是代表国家对特定的平等主体之间的民事纠纷进行裁决，是一项很严肃的事情，因此行政机关必须在查清案件事实后才作出裁决，并以书面形式作出裁决，如果行政机关的行政裁决是先裁决后调查取证或未制作书面裁决，都是违反法定程序的，应当认定该行政裁决行为无效。