北京律师：
证据交换制度，又称证据开示（discovery）制度，起源于16世纪下半期英国衡平法实践，1938年以后，证据交换制度被纳入许多国家的民事诉讼法或证据法中。我国也在2001年《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》中正式确立了该项制度。所谓证据交换，《布莱克法律辞典》认为是指“了解原先所不知道的，揭露和展示原先隐藏起来的东西”，我国学者一般将证据交换制度定义为：公开开庭前，案件双方当事人将各自持有的证据材料和副本，在审判人员主持下，依照一定的顺序和期限提交对方当事人查询、辨认并发表意见，其交换结果对案件正式开庭审理具有一定影响和效力的一种诉讼制度。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规则》）第21条原则性地规定了行政诉讼中的证据交换制度。证据交换制度是我国自90年代以来学习和借鉴英美法系审判制度的成果之一，是保障司法公正、提高诉讼效率和实现行政诉讼目的必然要求。
在行政诉讼中确立证据交换制度是保障司法公正的要求。诉讼的目的是通过一系列的程序过程，运用证据尽可能复原案件事实，以此事实适用法律得出一个合乎正义的结果。利用法律上的技巧获取与事实相背离的胜诉结果显然与诉讼价值相违背。作为一种经常使用的诉讼技巧——证据突袭，会引起另一方当事人陷入极其被动的状况，以致影响司法公正。尤其是在行政诉讼中，由于原告与被告在行政法律关系中的不对等地位，作为被告的行政主体往往掌握了大量不为原告所知的重要证据，被告依靠掌握的重要证据进行证据突袭，对于原告往往是致命性的。证据交换的最大意义在于“它使各方当事人对案件事实比仅仅依靠自顾无暇的能力能得到更加全面的了解。其前提因最终导致强制性的披露使案件事实得以暴露得更加充分,这就使得各方当事人在庭审过程中向法庭提供对其本身最为充分和最为有利的证据。同时,它将最大限度的防止出现忽视具有关联性的事实或者对方在庭审中突然提出始料不及的证据的可能性”。通过证据交换，梳理原被告双方当事人的争议和证据材料，有效避免双方当事人的证据突袭，增强诉讼程序的公开性和透明度，充分保证双方当事人在庭审过程中的平等对抗，有助于司法公正的实现。此外，证据交换一般不是由主审法官主持，可有效地将主审法官阻隔于审前程序之外，预防其先入为主，确保主审法官和合议庭成员以中立者的身份来审理案件，保证程序公正，减少了各种法外因素对法官审理案件的干扰。通过证据交换，可以从根本上保障双方当事人获得对方证据的权利，避免一方当事人因为对方当事人的证据突袭而措手不及而失去公平论战的机会，从而使诉答程序不至于虚置。
在行政诉讼中确立证据交换制度是提高诉讼效率的要求。是否有利于加快诉讼，是否有利于降低国家与当事人的诉讼成本，这是设计诉讼制度所必须重视的问题。从经济学角度来看，诉讼的过程实质上是一个投入与产出的经济运作过程。国家和当事人都希望通过较小的成本投入使纠纷迅速的解决。证据交换制度的确立，可以使主审法官对案件作好充分的准备，使法院尽可能一次开庭即完成庭审任务，或者尽量减少开庭次数，提高庭审水平和庭审效率，强化庭审功能，实现对案件的集中审理。同时，由于双方当事人能够比较充分地获取有关案件争议情况，进而对其诉讼请求进行客观地估价，衡量进行诉讼的经济合理性，及时做出撤诉或庭外和解或进入开庭审理的选择。这样，既避免了过多耗费国家的诉讼成本，也节省了当事人因继续诉讼而将要花费的资金投入和精力牵制。此外，证据交换提供给当事人收集证据的有效手段，判决建立在当事人充分举证和质证，克服了庭审的形式化，使得双方当事人对于司法判决持较高的认同度，既有利于对判决的执行，也有利于减少上诉率，从而减少法院和当事人的诉讼成本。此外，通过双方所持有证据的相互了解，当事人可以较为准确地案件结果，法官稍加推动，就有可能使纠纷在进入庭审前得到解决。在美国诉讼制度中，证据开示程序的最初目的只是为开庭审理进行审前准备，不料后来其在诉讼实践中产生了令人惊异的效果。由于诉讼案件在审前已经事实清楚、证据明了，对于普通的法律工作者甚至对于俱备健全理性思维的自然人而言，诉讼结果的确定性和可预见性已显而易见，因而，美国绝大多数民事案件能够在审前证据开示阶段通过和解结案，现在美国近９５％的民事案件经过审前准备程序而以和解告终，只有极少数案件才进入开庭审理阶段，故有学者主张，现在美国民事诉讼的核心实际上已经转移到审前准备阶段。值得提出地是，在英美法系的审判实践中，证据交换制度反倒成了累讼和减低诉讼效率的因素之一。证据交换被作为新的诉讼技巧反复使用，有的案件甚至多达数十次，影响了诉讼的效率，成为当事人拖延诉讼时间的重要手段，我国在民事诉讼中移植该项法律制度时，规定了证据交换一般不得超过两次，有效地避免了“极端无效率”的状况，我国行政诉讼对于证据交换仅有原则性的规定，民事诉讼的规定具有一定的借鉴作用。
在行政诉讼中确立证据交换制度是实现行政诉讼目的的要求。我国行政诉讼法第1条规定了行政诉讼的目的：保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。证据交换制度有助于实现这两个目的。前文已述，在行政法律关系中，行政主体和相对人处于不对等的地位，尤其是在我国行政法治建设尚处于起步阶段，各行政机关的法治意识还不强，乱执法、不执法、不依法执法的情况还非常严重，行政主体掌握了大量证据，甚至可以动用国家机器伪造证据，而行政相对人尽管不必对具体行政行为的合法性负举证责任，但是由于对行政主体掌握证据的不甚了解，甚至不知道行政主体的证据情况，在庭审过程中，面对行政主体的证据突袭，将处于十分被动的地位。而且，我国行政诉讼中要求行政主体提供作出具体行政行为所依据的规范性文件，而我国行政法律体系复杂、纷乱，各地具体情况均有很大不同，有的具体行政行为甚至依据各种内部规定作出，即使是公布的规范性文件，相对人也不可能一一知晓，在庭审过程中，面对行政主体拿出来的“法律依据”，将陷入进退两难的尴尬境地。行政诉讼法尽管设计了很多相关的制度来保障公民的诉讼权利，将行政主体利用优势地位进行证据突袭的可能性降到最低，但仍然不足以消除这一现象，只有使原告了解行政主体掌握的证据情况，才可能真正的实现他们的诉讼权利，进而保障公民、法人和其他组织的合法权益。证据交换制度的确立，也在一定程度促使行政主体在作出具体行政行为时，严格执法，认真收集证据。我国行政诉讼法的控权色彩比较浓重，整个行政诉讼制度设计的出发点就是对行政行为进行司法规制，证据交换制度符合这一出发点的要求，对行政法治建设起到一定作用。同时，证据交换制度还有助于矛盾的消解。我国行政诉讼法虽然规定了行政诉讼不适用调解，但是，我国行政案件却大量适用庭外和解，原告的撤诉率较高。一般而言，在没有违反重大公共利益和他人利益的情况下，庭外和解也未尝不可，也较符合中国的传统文化，可以使行政主体总结经验教训，更好地依法行政。证据交换制度将双方争点和主要证据展示在当事人面前，有助于双方当事人形成对案件的一致认识，最终形成和解意见。
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