广西律师：
（一）解读行政诉讼证据《若干规定》
1、在行政诉讼中，被告对作出的兵体行政行为负有举证贵任，这是行政诉讼法早已确定的的举证规则。《行政诉讼证据若干问题规定》再次强调了举证不能的后果，即被告不提供或无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应证据。《若干规定》对举证责任的规定最大的变数在于不再强调原告的举证责任，而仅规定提供证据的责任。将原告提供证据证明被诉具体行政行为违法视为举证权利。特别是起诉被告不作为的案件，行政机关否认受理过申请时如何处理，都作了具体规定。对原告提供证据的责任的规定充分保护原告的诉权，具有重大意义。“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”（第四条）。
2、原告、第三人提供证据或被告举证受时限限钊。按照规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供全部证据和所依所需依据地规范性文件。在时限上，被告比原告应在更短的时间内提交证据。在行政诉讼法中规定举证时限主要基于以下几个理由：一是如果不作规定，不利于提高行政审判的效率；二是根据庭审制度改革经验，对于有些案件，在开庭前合议庭要组织交换证据清单，如果行政机关迟迟不提交，不利于当事人各方在诉讼中进行平等的攻击和防卫，也不利于原告维护自己的权利。被告往往依据其优势地位不提供证据或迟延提交。
3、被告及其诉讼代理人取证受限制。按照规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据，主要是因为根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证、后裁决。在诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的证据和依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以自由取证，则不利于督促行政机关遵循先取证、后裁决的规则。《行政诉讼法》没有规定在诉讼过程中，被告的诉讼代理人也不得自行向原告收集证据，易使被告钻漏洞。强调不得“自行”取证主要是强调经法院准许，被告仍可以取证。
4、强化被告到定应诉。在行政诉讼中，被告不出庭，会产生很大的负面影响，其一，人民法院的司法权威受到损害；其二，我国行政机关特别是行政首脑的法治观念不强，即使输了官司，行政首脑不知个中缘由，难以汲取经验教训，提高行政执法水平。因此，强调被告必须出庭，对于行政机关转变观念，提高执法水平，无疑意义重大。所以，规定经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，可以有效地制约行政机关，促使其出庭应诉。也改变了我国长期以来的行政官僚作风，有利于重塑政府形象。
5、允许原告或寿第三人要求相关行政执法人员作为证人出庭作证。在我国，由于证人制度的不完善，证人出庭率低的现象一直得不到改变。行政机关和行政机关工作人员放不下“官架子”，更谈不上出庭的问题。从内容上说，行政执法人员就事实问题出庭作证，更容易查清案件事实。实际上，在其他大多数国家，除了法官以外，其他人作为证人出庭作证，并不存在限制，在理念上，也不认为其他人包括行政官员、警察等作为证人出庭存在什么障碍，面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势。为此，《若干规定》通过证据规定加强对弱势方的保护，充分体现了对原告合法权益的保护，对弱势方保护的倾向明确、清晰，显然，这些规定，对于营造良好的行政审判环境，保护诉权，体现法律平等精神，会起到积极有效的作用。
我国加人W'TO后，W'f0规则中诸如司法审查等原则要求行政机关的行政行为应接受司法审查。将整个行政权的行使纳人司法审查的范围，是法治建设的应有一之义，其核心便是对作出行政行为所依据的证据的审查。因此，完善行政诉讼证据规则，使行政诉讼证据运用更加透明、更易操作，也是为了适应W'I'O规则的要求。[3]
（二）、《若干规定》中不完善的地方
尽管《若干规定》在强化被告的责任和保障原告的权利方面作出了很大努力，但由于我国行政诉讼制度本身的缺陷，使得《若干规定》也难免有不完善的地方。其中主要是被告仅就部分具体行政行为的合法性负举证责任。我国行政诉讼仅审查具体行政行为的合法性，而不审查抽象行政行为和合理性问题，使我国司法审查的范围相对较小，不能适应社会发展。因此，《若干规定》也不能突破行政诉讼制度本身的缺陷，对被告的举证责任作扩大解释。行政诉讼证据的范围要比其他的诉讼广泛、行政诉讼的证据除了行政机关作为行政决定的事实根据之外，还有行政机关作出决定的法律法规规章、规范性文件等法律依据，在某种意义上来讲，也是行政机关作出决定证据之一，这类证据本身是在其他诉讼过程中很难存在的一种证据。然而，有些法律依据本身的合法性问题，还有待证明，如何在诉讼中加以适用，无法确定。这可能会增加诉讼的成本，由于处于弱势地位的原告无法承担长期的诉累而不利于保护其权利。不过，《若干规定》还是开启了我国行政诉讼证据制度的新局面，在总体上确立了对原告权利的保护，对被告责任的强化。有利于树立司法权威，改变政府的官作风，推进现代法治建设，使行政诉讼真正体现维护公民合法权益的立法宗旨。
通过上述分析，笔者认为，在行政诉讼中，仅仅由被告承担举证责任或者仅仅由原告、第三人承担举证责任都是不切实际的。因为行政机关也并非在任何时候都拥有举证优势，而且一律要求行政机关举证不利于减少不必要的诉讼。同样，由原告、第三人完全承担举证责任，会导致双方当事人在诉讼中的地位进一步不平等，不利于促使行政机关依法行政，发挥行政诉讼的监督作用。因此在行政诉讼中合理分配举证责任十分重要。首先，我国建立行政诉讼制度的主要目的是为了防止行政机关违法、越权和滥用权力，保护相对人的合法权益。《行政诉讼法》第1条明确规定：“为……维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”因此，行政诉讼法应当体现一种司法监督性，以保护相对人的弱者地位，与强大的行政机关进行抗衡。
因此在行政诉讼的证据制度中，被告应负强举证责任是有法律根据的，是被告行政机关依法行政原则在司法程序的合理延伸。其次，在行政诉讼中的大部分情况下，被告行政机关相对于原告、第三人具有强举证能力，但并非在所有情况下被告的举证能力均强于原告、第三人，例如在证明原告因被告行政行为而受损害的事实问题上。因此，在行政诉讼中的一些情况下，应体现公平的法律精神，由原告适当承担举证责任。再次，根据举证责任的一般原理，当事人的举证应围绕其主张而展开，即在行政诉讼中，对任何一项争议点，两当事人虽然举证责任不同，但任何一方当事人，只要提出一种事实主张，都至少应对此主张承担提出证据责任，即行为意义上的举证责任，来证明此事实主张的存在，否则其主张被法官承认的可能性为零。所以在行政诉讼中，原告提出具体行政行为违法的主张，其就应该至少承担提供证据证明此具体行政行为存在的责任。任何一个有理性的人都可以想象，假如原告没有提出证据证明此具体行政行为的存在，其主张被法官接受的可能性是不存在的，最终或是被驳回或是被不予受理。因此，在行政诉讼中，原告承担一定的举证责任，不但有非常重要的现实意义，而且在理论上也是举证责任原理的必然要求。鉴于以上分析，笔者对行政诉讼中的举证责任作如下划分：
1、被告的举证责任（1）具体行政行为合法，它包括两个方面，一是实体合法，即证明具体行政行为认定的事实正确、作出的处理结果合法等；二是程序合法，即应证明具体行政行为是依照法定的程序作出的。（2）行政处罚合理，即证明根据相对人的违法行为、性质、情节以及社会危害所作出的行政处罚是合理的。（3）不作为行政行为的合法性，即应证明其不履行或拖延履行法定职责的合法性。（4）行政赔偿诉讼中的有关事实，包括证明不予赔偿或减少赔偿数额方面的有关事实。（5）其他程序方面的有关事实，如证明原告或第三人不适合的事实，证明原告起诉超过法定期限的事实等等。
2、原告的举证责任（1）具体行政行为存在的事实，这是行政诉讼能否成立的前提条件，原告必须首先予以证明。（2）起诉符合法定条件的事实，即证明在起诉时符合行政诉讼法第41条的规定，有特殊要求的，符合特殊要求，例如需要复议前置的，已经复议程序。（3）申请被告履行法定职责的事实，即证明在不作为案件中，自己向被告已经进行了申请活动。（4）行政侵权造成的损害事实，即证明损害事实的存在和大小等。（5）其他相关程序事实，如申请先予执行的事实等。
3、第三人的举证责任（1）参诉符合法定条件，包括与被诉具体行政行为存在法律上利害关系，身份适格等方面的事实。（2）与其主张相联系的其他待证事实，包括两种情况：如第三人支持原告，其就必须对原告所需证明的事实负担一定举证责任；如其支持被告，其就必须对被告所需证明的事实承担举证责任。
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