宁夏律师：
2008年5月12日下午14时28分，四川省汶川县发生8级地震，上演了中国30年以来最严重的一场灾难，人民的生命高于一切，人民群众的利益高于一切，展现了中国政府以人为本、造福于民的决心。笔者最近办理的一个行政诉讼案件，其中的经历体会到的却是个别地方政府与中央政府的精神、决心相当不和谐的一面。本文通过案例，讲述了一名普通百姓在与行政机关就自身利益保护进行行政诉讼过程中所碰到的难处，客观反映出**的艰难，并对行政诉讼中的证明标准发表自己的看法。
事情的经过：2003年初，原告盛水华家因住房破旧不堪即将倒塌，而经村级组织向海盐县西塘桥镇人民政府递呈了建房申请表，但由于工作习惯上的原因，西塘桥镇人民政府未出具任何的回执。同年3月10日上午，镇城建及村人员现场踏看农户建房户，其中包括原告盛水华户。之后一直没有回复。由于盛水华家的房屋随时有倒塌的危险，不得已按照申请表申请的占地面积和建筑面积翻建了三层楼房一座，村、镇两级组织也未加以制止。2007年7月，原告盛水华家住房所属地块遇拆迁，并对原告家的建房补偿事宜发生争议。原告认为已经履行了建房审批手续，后经证实原告的建房审批表被被告工作人员放在办公室铁皮橱里，并且有可能已在人员交接过程中遗失。另据了解，2003年初与原告同时申报的五户建房户中，有三户拿到了批准书，且也是建造三层楼的，原告家原有房屋在五户建房户中最破旧，最危险，在获准的其他建房户中，有的是原有二层楼房翻建三层楼房。
2007年8月原告以海盐县西塘桥镇人民政府为被告，向海盐县人民法院提起行政诉讼，要求确认原告符合建房审批条件向被告申请审核，被告迟迟未报县人民政府批准的行为违法，并确认原告的建房合法。原告提供的证据有：证据1、海盐县西塘桥镇王庄村民委员会的证明，内容是“据笔记本查阅，在2003年3月10日上午，镇城建及村人员现场踏看农户建房户张保法、杨造良、陈巧良、盛水华、王良坤户。”落款处盖有海盐县西塘桥镇王庄村民委员会，并有村委会陈玉林签名。证据2、海盐县西塘桥镇城建办主任陶其根的2007年7月18日出具的证明，内容是“关于原胜丰村南1组沈明法、南三组盛水华两农户建房申请表放在原海盐派出所二楼中间办公室铁皮橱（底层），因离走时无领导关照输资料移交，所以请查原铁皮橱的去向”。证据3，是2004年7月接替陶其根负责当地农房审批的陈碧荣的说明，内容是“盛水华、沈明法及其他2003年6月份停批时没有批出的表格称们当初没有收到，现在也找不到”。证据4是一组照片（五张），照片上有“该照片为盛水华家原房屋”的说明，并且由盛水华的8位邻居的签名，照片上一座平房破旧不堪，摇摇欲坠，其破损程度在江南农村尚有人住的房屋中所罕见的。
2007年10月17日，海盐县人民法院依法公开开庭进行了审理，被告海盐县西塘桥镇人民政府的一名工作人员和代理律师出庭应诉。被告在庭审中辩称：被告没有收到过原告经王庄村民委上报的建房审批表，因此，原告诉称被告行政不作为的事实不存在，况且原告也未提交证据证明自己的主张成立，故原告要求法院确认其建房行为合法没有法律依据，请求法院对原告的诉讼请求不予支持。被告对原告提供的证据提出的质证意见是：证据1-3不符合证据的法定要件，即证人未出庭作证，陶其根、陈碧荣的真实身份被告不清楚，因此，他们所出具的说明不符合证据的形式要件，也不符合客观事实。证据4与案件无关联性。海盐县人民法院审理后认为，原告提供的证据不符合法律规定，又无法证明原告所主张的事实存在，因此，原告提起的诉讼，事实不清，证据不足，据此裁定驳回原告盛水华的起诉。
2008年2月16日政府在线查询海盐县西塘桥镇城建办，显示主任为陶其根，另查得陈碧荣系海盐县城建局人员（实为借调）。
2008年4月24日，海盐县人民法院开庭审理，原告的几位邻居到庭作证，证实证据4照片系原告原住房，且在附近一带属最破旧不堪，遇大风大雨天气原告一家不敢在家过夜，借宿于邻居家。证人陶其根、陈碧荣经法院事先通知，但以临时有事为由未到庭作证。2008年5月15日再次开庭审理，证人陈碧荣到庭，证实农村建房手续办理过程先由村里将农户填好的申请表格报到镇里，再由镇城建等部门派人会同村里到现场踏看，然后报土管部门；陶其根系被告西塘桥镇人民政府城建办主任，2003年盛水华申请建房时陶其根在位，2004年7月由陈碧荣接任农房审批一职；交接过程中陈碧荣未收到陶其根移交有关尚未批出的表格。陶其根经法院通知仍未到庭，但提供了一份证词，其内容是“我是在2002年被借调到开发区大桥新区农建办工作的，关于2007年7月18日下午我写给盛水华的说明，是在他们来了许多人的情况下要我写的，我写的本意是：我离开开发区农建办时，所有的工作资料，包括规划图、地形图等都放在办公室（原海塘派出所二楼）铁皮橱内，关于该户建房申请表我未收到。”法院据此认定原告提供的证据没有证明力，并当庭判决驳回原告盛水华的诉讼请求。判决书于2008年5月22日送达到原告。
2008年5月20日，海盐县建设局向原告送达了《限期拆除违法建筑事先告知书》，认定盛水华家住宅合计建筑面积369.33平方米系违法建筑，并拟作出责令当事人于2008年5月30日前拆除的行政处罚决定。从2007年下半年起，有关部门对盛水华一家停止供电供水，后经交涉，恢复了供电，但至今断水，出入家门的道路也被弄得高低不平。鉴于方方面面的沉重压力，2008年5月25日，盛水华与海盐县经济开发区管委会签订了拆迁安置补偿协议，盛水华一家369.33平方米住房，其中200平方米的补偿基准价为每平方米580元，其余169.33平方米的补偿基准价为每平方米120元，这个结果使得盛水华一家损失惨重。
行政诉讼，让公民可以在法庭上与行政机关“对簿公堂”，反映了公民法律地位的提高，展示了人民当家作主的精神。在当前的司法环境和社会环境下，老百姓打行政官司压力大、难度大。不少群众既对法院是否“官官相护”、能否秉公执法心存疑虑，又对获得公正裁判充满期盼。在现代公民社会中，政府的行政和决策日趋透明化、公开化，公民维护自身权益、监督政府职能的意识和意愿日趋强烈，“**”理应作为公民可以正常行使、有效行使的一项普遍性、常规性权力，而真正起到监督政府行政、保护公民和社区权益的作用。但在实践中，因法规的不健全、不适应，确实存在着诸多问题。比如上述案例中法院判定原告败诉的理由是原告提供的证据不足，这与笔者起初在受理案件时所分析的关键问题，即被告的不作为能否据此转变为原告的建房合法问题大相径庭。行政诉讼的双方是管理与被管理、统治与服从，天生就有一种不平等的关系。尽管我国目前的国家机关、社会公众的法治观念和我国的法治状况发生了很大变化，但行政诉讼在实践中仍存在深层次问题。笔者认为，法院在审理本案过程中，对于举证责任的分配以及原告提供的证据是否充足的认定等方面是欠妥的。行政诉讼证明标准是指在行政诉讼中承担举证责任的当事人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度，是人民法院认定行政案件事实的标准，是客观性和主观性的统一。证明标准是衡量当事人在行政诉讼中是否履行了举证责任的标准，是法院认定案件事实的标准。法院必须根据案件事实来解决行政争议，法院认定事实必须有一个标准，达到了这个标准，就查清了案件事实。证明标准具有灵活性、确定性、中间性和可审查性等特点，确定行政诉讼证明标准应当考虑以下几个方面的因素：
（一）诉讼目的。行政诉讼的目的可以分为两个大层次，第一，保护公民、法人、和其他组织合法权益。这一层次意味着在确定行政诉讼证明标准时，对这些在行政管理关系中的弱势群体要有侧重的保护，也就意味着对其证明标准的要求要低一些、弱一些。第二，监督和维护行政机关依法行政。行政机关作为行政诉讼的当事人意味着其行为要受到司法机关的个案监督。从这个意义上讲司法机关还是一种法律监督机关。这种监督必然要求司法机关对行政行为要进行严格的审查。例如在涉及公民重大的人身权、财产权的案件中，保障公民的合法权益就成为最重要的价值取向，适用“排除合理怀疑”标准，就是要通过类似于“疑罪从无”的标准来实现诉讼的目的。当然，这两大层次的目的最终要为解决行政纠纷这一基本目的服务。
（二）举证责任。行政诉讼的举证责任与民事诉讼的举证责任有很大的不同。民事诉讼中的“谁主张，谁举证”原则在行政诉讼中并不当然适用。行政诉讼的举证责任一般是由被告承担，而对推进责任中的一些案件事实，原告也负有举证责任。原告一般对下列事实承担举证责任：1、在起诉被告不作为的案件中，其曾经提出申请的事实；2、在行政赔偿诉讼中，被诉具体行政行为造成损害的事实；3、其他应当由原告举证的事实。举证责任的分配关系到证明标准的高低，对举证责任有较高要求则证明标准也较高；对举证责任有较低的要求，其证明标准也较低。
行政诉讼证明标准主要有以下三种类型：
一、排除合理怀疑标准
排除合理怀疑标准的适用必须是对行政相对人人身或者财产权益有重大影响。如果是对人身权和财产权以外的权益，如受教育权、劳动权、社会保障权和**权利等不在此限。同时，行政行为必须对行政相对人人身或者财产权益产生重大影响。正因为行政行为对行政相对人的人身和财产权益有“重大影响”，这种重大影响的权益接近于刑事诉讼法保护的公民的权益，所以获得了如同公民在刑事诉讼中的保护。
二、优势证明标准
所谓优势证明标准，是指法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。这里的“优势”是指一方当事人提供的证据较另一方当事人提供的证据更有说服力和证明力。一方当事人提供证据的证明效力及其证明的案件事实比另一方更具有可能性、相应的诉讼主张成立的理由更充分，则其证据证明的效力更占优势。此种证明标准一般适用于涉及财产权或者人身权的行政裁决案件、行政合同案件等，同时还包括不作为案件和行政赔偿诉讼的案件。因为财产权和人身权争议的行政案件，在性质上属于经过行政机关处理的平等主体之间的民事权利义务争议的案件，所以基本上可参照民事诉讼的证明标准适用优势证明标准。在行政诉讼中适用此标准的主要原因是作为行政诉讼的客体的具体行政行为具有多样性，既有公权力色彩较浓的单方行政行为，也有公权力色彩较淡的双方或多方行政行为。但是行政诉讼毕竟是不同于民事诉讼的司法活动，其证明标准在相当程度上要高于民事诉讼。这是因为虽然行政裁决的客体是民事纠纷，但是行政诉讼审查的是行政裁决这种行政行为的合法性，这时的民事纠纷已非单纯地进入民事诉讼的民事纠纷，而是经过了公权力作用的民事纠纷，所以其证明标准比同等情况下进入民事诉讼的证明标准更高一些。
三、一般证明标准
一般证明标准，也就是明显优势证明标准，是指在行政诉讼中，法庭按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供证据认定案件事实的证明标准。《行政诉讼法》规定，行政主体要对作出的被诉具体行政行为负有举证责任，在诉讼中应当提供据以作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这一规定，显露出了行政审判极强的“案卷审查主义”色彩。在行政审判实践中，所采用的证明标准基本上是根据案件的不同性质和情况，以采用明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和“排除合理怀疑”证明标准为补充，来认定案件事实。它不但体现在实体处理上，同时也表现在程序上。体现了行政诉讼特有的本性，准确地把握和适用这个证明标准对于正确认定案件事实，化解行政机关与公民、法人和其他组织之间的行政争议至关重要。采用一般证明标准，就是要求人民法院按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据准确认定案件事实。在行政法律关系中，双方当事人在地位上的不平等。由于行政主体是依法享有国家行政管理职权，代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织。而行政相对人在行政程序中始终处于被领导、被支配、被管理地位，只能在法律、法规允许的范围内处分自己的权利。行政主体在处理事务上享有法律赋予的某些特权，调查某些事项较行政相对人更容易，更易于全面调查收集相关证据，以保证其所作出的处理决定事实清楚，证据确凿充分。所以，我国行政诉讼法规定被告要对其作出的具体行政行为负举证责任以证明其作出的具体行政行为合法有效。行政相对人也可能提供相关证据，但多数情况下均不如行政主体提供的证据全面、系统。所以，行政诉讼原则上采用明显优势证明标准既符合我国行政诉讼法的立法本意，又能体现公正、公开、公平的原则。适用明显优势证明标准应当符合一定的要求：一是双方当事人提供的证据的证明效力相比较，一方当事人提供的证据证明效力具有较大的优势；二是该优势足以使法庭确信其主要的案件事实真实存在，或者更具有真实存在的可能性。本案中法院最终驳驳回回原告诉讼请求的理由是被告工作人员陶其根书面表示其先前给原告出具的证明内容不真实，说白了也就是自己言明系伪证，但观乎村委会的证明，如果镇政府未收到建设申请，怎会有“据笔记本查阅，在2003年3月10日上午，镇城建及村人员现场踏看农户建房户”的记录。而证人又系被告方工作人员（一开始被告不承认，后来由原告举证证明证人系被告西塘桥镇人民政府城建办主任），其给原告所做证明，能与其它证据相互印证，相反，其**自己证明的理由“是在他们来了许多人的情况下要我写的”，显然是牵强附会，不能信服。证明的优势应该在原告一方。
《行政诉讼法》有一条原则，叫做“诚实信用信赖保护原则”，这是《民法》的原则，到了《行政诉讼法》上就是政府要讲信用。笔者在办理本案过程中所看到的行政机关的一些做法实在让人勘忧。
二00八年十月三十日
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