最高法判例：征收导致租赁用房无法继续使用，应按“谁有损失补偿给谁”的公平补偿原则处理

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☑ 裁判要点

房屋征收案件中,若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动,强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响,应当认为承租人与该行政行为有利害关系,具有原告资格。

征收导致了经营性用房无法继续使用，应按“谁有损失补偿给谁”的公平补偿原则处理。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申3739号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省长沙市雨花区人民政府。

法定代表人刘*月。

委托诉讼代理人刘*。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室。

法定代表人张*林。

委托诉讼代理人黄*琪。

以上二再审申请人共同委托诉讼代理人万*，湖南英萃律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）陈*柱，男，1979年11月2日出生，汉族。

一审第三人湖南省长沙市金属材料有限责任公司。

法定代表人邓*祥。

再审申请人湖南省长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）、湖南省长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称雨花区征收办）因被申请人陈*柱诉其及原审第三人长沙市金属材料有限责任公司房屋征收补偿一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终1834号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

湖南省长沙市中级人民法院一审认为，一、关于陈柱及雨花区政府是否具备本案诉讼主体资格的问题。承租人基于合法有效的协议概况受让了物权之占有、使用权能，在房屋用益物权的使用与房屋所有权人不一致的情况下，政府在征收补偿中应当分情况考虑被征收房屋的具体状况，不能忽视承租人的合法权利。本案中，承租人陈柱认为雨花区政府、雨花区征收办与湖南省长沙市金属材料有限责任公司（以下简称金属公司）签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称涉案补偿协议）违法，可以向人民法院提起行政诉讼，具备原告主体资格。

二、关于雨花区政府、雨花区征收办作出的行政征收行为是否合法的问题。雨花区政府、雨花区征收办对涉案房屋实施的征收补偿行为认定事实不清。城南东路（（综合楼））3号001栋1、2层建筑的房屋产权证显示房屋状况:幢号1栋，房号1、2层。但是，金属公司与陈柱签订的《房屋租赁合同》第一条约定，甲方将其所有的位于湖南省长沙市××城××房屋××、××、××楼出租给乙方。湖南省长沙市麓山公证处作出的（（2016））湘长麓证民字第473号公证书记载，公证员与申请人对一、二、三楼物品进行了拍照和清点。结合上述事实来看，金属公司在将城南东路（综合楼）3号001栋1、2层出租前已对该建筑内部进行了改造，陈柱实际承租、装修、使用了涉案建筑的一至三层（包括了改造层）。雨花区征收办委托的湖南经典评房地产评估有限公司（以下简称经典评估公司）的评估报告仅对涉案房屋的一、二层装饰装修进行了评估，该评估报告所认定的房屋装饰装修部分与客观事实不一致。涉案补偿协议明显认定事实不清，就涉案补偿协议中涉及到装饰装修、附属设施（附件二）的补偿款计算错误，侵害了陈柱合法权益。陈柱是涉案房屋的承租人，属于本案征收补偿行为的行政相对人，因征收行为必将对其装修投入、物品搬迁、停产停业等方面产生重大影响，故其享有的用益物权应在征收补偿中予以合法保护。雨花区政府、雨花区征收办在对涉案房屋装饰装修部分的评估程序中未告知陈柱相关情况，在陈柱××雨花区政府出具了维权报告后，雨花区政府、雨花区征收办也未进行任何解释并采取补救措施，雨花区政府、雨花区征收办所实施的征收程序遗漏了行政相对人，征收程序违法。涉案补偿协议中涉及到装饰装修、附属设施（附件二）装修补偿、搬迁费、停产停业费的事项无效。

三、关于陈柱提出的赔偿请求是否符合法律规定的问题。雨花区政府、雨花区征收办在征收补偿程序中对装修补偿、搬迁费、停产停业费的认定明显违法，侵害了陈柱的合法权益，应予赔偿。首先，关于装饰装修的赔偿问题。经典评估公司出具的评估报告明显与客观事实不符，一审法院不予认可。一审法院在审理过程中，评估机构无法出具鉴定意见。一审认为，在政府委托评估机构出具的评估报告明显违法，且司法鉴定无法出具明确意见的前提下，陈柱委托湖南正德能达资产评估有限公司（以下简称正德评估公司）出具的评估报告可以作为本案认定装饰装修价值的依据，也符合证据规则的规定。陈柱在知晓经典评估公司出具的评估报告后及时向雨花区征收办等部门提出了异议，在未得到明确回复后，其为了维护自身权益，自行委托评估公司对装饰装修部分再次进行评估，且书面邀请雨花区征收办及金属公司到场进行鉴证。陈柱该维权行为并无不当，也尽到了必要的告知义务。雨花区政府、雨花区征收办认为陈柱单方面委托评估机构进行评估的行为违法，在本案的特定情形下，一审法院对该诉讼主张不予采信。陈柱委托评估公司出具的评估报告所记载的事项能与公证书中所记载的事项相对应，一审法院予以认定正德评估公司对涉案房屋装饰装修部分作出的评估结果，共计5715529元。其次，关于停产停业损失的赔偿问题。经查，城南东路（综合楼）3号001栋1、2层房屋评估价格为27977355元，依据《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十四条第一款之规定，结合陈柱经营规模及再次经营的时间损耗，酌情认定2350098元。再次，关于搬迁费的赔偿问题。陈*柱在庭审中仅提供了搬迁费的计算表，但无法提供其他证据予以佐证，一审法院根据公证书中照片的内容，酌情认定50000元。

综上，雨花区政府、雨花区征收办在征收补偿过程中遗漏行政相对人，且对涉案房屋装饰装修部分的事实认定错误，涉案补偿协议附件二中的装饰补偿、搬迁费、停产停业费部分应确认无效，并承担相应的赔偿责任，共计赔偿陈柱8115627元。陈柱提起诉讼的部分理由成立，一审法院予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条、第三十六条第四、八项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第一款之规定判决：确认雨花区政府、雨花区征收办与金属公司于2015年12月21日签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》附件二中的装修补偿、搬迁费、停产停业费事项无效；限雨花区政府、雨花区征收办在本判决生效后60日内赔偿陈柱装修补偿、搬迁费、停产停业费共计8115627元；驳回陈柱其他诉讼请求。

湖南省高级人民法院二审认为，一、关于陈柱的原告资格及王正端的委托代理资格。国有土地房屋征收补偿中，公平补偿的对象不仅包括房屋所有权人，也应包括承租人。对承租屋有添附的承租人有权获得装饰装修、停产停业及搬迁费等补偿费用，其与涉及上述补偿费用的征收补偿决定、征收补偿协议有法律上利害关系。本案中，陈柱在本案中有原告资格，对其提起的行政补偿和行政赔偿之诉，人民法院应予受理。陈*柱系湖南我爱我家超市连锁管理有限公司的职员，故湖南我爱我家超市连锁管理有限公司推荐的公民王正端有委托代理人资格。一审也通过补正裁定予以了明确。二审法院予以认可。

二、关于经典评估公司的评估报告中对本案所涉装饰装修价值的评估可否作为补偿依据。从查明的事实看，陈*柱实际承租、装修、使用了涉案建筑的一至三层（包括了改造层）。但是，雨花区征收办委托的经典评估公司的评估报告仅对涉案房屋的一、二层装饰装修进行了评估，该评估报告所认定的房屋装饰装修部分与客观事实不一致，不能采信。

三、关于正德评估公司对本案所涉装饰装修价值的评估可否作为补偿（赔偿）依据。由于对该公司作出《陈柱所拥有的位于长沙市××××号门店的固定资产评估报告书》争议较大，各方当事人同意在法院主持下重新评估。经摇号确定由湖南新融达资产评估有限责任公司进行评估。但该评估公司声称，由于当事人无法提供资产评估所需资料（装修合同、图纸、付款凭证、相关票据、银行付款单据等），故申请退回委托。一审法院同意退回。但一审法院认为“在政府委托评估机构出具的评估报告明显违法，且司法鉴定无法出具明确意见的前提下，陈柱委托正德评估公司出具的评估报告可以作为本案认定装饰装修价值的依据”，不符合证据规则的规定，明显不当，依法应予纠正。

四、关于一审判决驳回陈柱室内物品损失的赔偿请求事实根据是否充分。一审判决认可陈柱提出了赔偿请求，并引用了国家赔偿法，但却将案由写为“房屋征收补偿纠纷”，并只字不提雨花区政府、雨花区征收办违法强拆所导致的陈*柱财产损失的赔偿问题，遗漏了赔偿请求。

陈柱系对涉案房屋有重大添附的承租人，其与涉案征收行为具有利害关系，属于政府实施征收补偿中的行政相对人。雨花区政府、雨花区征收办不顾陈柱的反对，以涉案征收补偿协议拆除涉案房屋，应认定为强制拆除。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，本案中，征收部门在强拆时，拉了警戒线、封了围挡，并安排了大量人员严密把控，导致陈柱无法充分有效地取证，在陈柱已经提交了“记载室内固定装修项目、库存商品的《公证书》、围挡预通知、围挡通知及围挡照片以及盘点表、物品损失清单”等证据的情况下，应由雨花区政府、雨花区征收办承担举证责任，提供拆除房屋时室内装饰装修及有关物品情况的证据。一审举证责任分配不当，判决驳回陈*柱室内物品损失赔偿请求，证据不足。

五、关于停产停业损失。征收导致承租人无法继续经营而产生的停产停业损失，应补偿给承租人。关于停产停业期限及损失的计算，《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十四条规定，征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。本案中,涉案补偿协议中停产停业费计算6个月。一审结合陈柱经营规模及再次经营的时间损耗,认为“陈柱承租的城南东路（综合楼）3号001栋1、2层房屋评估价格为27977355元,酌情认定2350098元有事实及法律依据,无明显不当。

六、关于搬迁奖及搬迁费。《长沙市轨道交通3号线一期工程城南路征收补偿方案》规定，在房屋征收决定公告发布之日起30日内，被征收人签订补偿协议并按约定时间腾空房屋的，按被征收房屋合法建筑面积奖励200元/平方米；在房屋征收决定公告发布之日起31日到60日内，被征收人签订补偿协议并按约定时间腾空房屋的，按被征收房屋合法建筑面积奖励100元/平方米。本案中，陈*柱不符合给予搬迁奖的条件，故对其该项诉请不予支持。关于搬迁费，一审根据经营规模及公证书中照片的内容，酌情认定50000元，并无不当。

《诉讼费用交纳办法》第二十九条规定，诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。雨花区政府、雨花区征收办一审败诉,一审案件受理费应由其承担。但一审判决未对公证费、评估费、保全费等作出处理不当。考虑到本案对陈*柱请求雨花区政府、雨花区征收办赔偿其装饰装修和室内财物损失的诉求部分发回重审，上述费用宜由人民法院在重审判决中确定,故二审中先不做处理。

综上，各方上诉人的上诉理由均有部分成立,应对该部分予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二、三项之规定，判决维持一审判决第一项，变更一审判决第二项为“限雨花区政府、雨花区征收办在本判决生效后30日内给付陈柱搬迁费、停产停业费共计2400098元”；撤销一审判决第三项；陈柱请求雨花区政府、雨花区征收办赔偿其装饰装修和室内财物损失的诉求部分，发回一审法院重审。

雨花区政府、雨花区征收办申请再审称：涉案补偿协议合法有效；陈柱不是涉案房屋所有权人；一、二审判决再审申请人支付陈柱搬迁费、停产停业费违法，属于滥用自由裁量权；二审判决再审申请人强拆与事实不符。请求撤销一、二审判决，裁定提审或者发回一审法院重审。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。房屋征收案件中,若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动,强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响,应当认为承租人与该行政行为有利害关系,具有原告资格。本案中,陈柱承租涉案房屋进行装修，用于经营活动，雨花区政府、雨花区征收办对涉房房屋实施的征收补偿和强制拆除行为,侵犯陈柱的合法财产权益,陈柱与被诉的行政行为有利害关系,具有本案原告资格。关于再审申请人所提陈柱不具有原告资格的主张不能成立，本院不予支持。

根据一、二审查明的事实，雨花区政府、雨花区征收办在征收补偿过程中对涉及到涉案房屋的装饰装修部分遗漏了行政相对人，未充分保障陈柱的合法权益，征收程序违法。陈柱实际承租、装修、使用了涉案房屋的一至三层（包括改造层）。经典评估公司的评估报告仅对涉案房屋的一、二层装饰装修进行了评估，漏评了第三层，与客观事实不符。故该评估报告中关于装饰装修部分的评估不能作为补偿的依据。一、二审确认涉案补偿协议中关于装饰装修补偿部分确认无效，符合法律规定，再审申请人该项主张于法无据，本院不予支持。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，针对涉案房屋的装饰装修部分赔偿，一审判决未经双方共同鉴定确认，直接采纳双方争议较大的正德评估公司出具的评估报告作为装饰装修赔偿的依据不足，二审判决予以纠正并无不当；雨花区政府、雨花区征收办不顾陈柱的反对，以其与金属公司签订的涉案补偿协议强制拆除了涉案房屋，造成陈柱屋内物品损失，陈柱有权要求雨花区政府、雨花区征收办予以赔偿。因雨花区政府、雨花区征收办的原因导致陈柱无法有效取证，故应由雨花区政府、雨花区征收办承担举证责任。一审判决驳回陈*柱屋内物品损失赔偿请求，理据不足，二审判决予以纠正，亦无不当。二审判决将以上二判项发回一审法院重审，符合法律规定，本院予以支持。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人予公平补偿。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。征收导致了经营性用房无法继续使用，应按“谁有损失补偿给谁”的公平补偿原则处理。本案中，征收直接导致陈柱无法继续经营而产生的停产停业损失、搬迁费，雨花区政府、雨花区征收办应补偿给陈柱。一审判决确定涉案补偿协议中停产停业损失和搬迁费违法，根据湖南省有关规定确定停产或酌定停业损失、搬迁费数额，属于行使法院自由裁量权，不违反法律规定，并无不当。雨花区政府、雨花区征收办主张的再审事由不能成立，本院不予支持。

综上，雨花区政府、雨花区征收办的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回再审申请人湖南省长沙市雨花区人民政府、湖南省长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室的再审申请。

审判长杨志华

审判员宋楚潇

审判员刘艾涛

二〇二〇年十二月十一日

书记员唐劲松

来源：鲁法行谈