交通违法举报材料作为行政处罚证据使用的司法审查
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在持续整治道路交通违法行为的当下，为缓解警力不足、监控覆盖不全、打击违法侥幸心理，公安交通管理部门设置了举报平台接受公民、法人或其他组织提供的视听举报材料。但实践中，对于该类视听举报材料如何认定审查、能否作为公安交通管理部门作出交通行政处罚的证据尚无法律规定。本案认为,公民、法人或其他组织通过统一设置的举报平台提供的交通违法行为视听举报材料，经公安交通管理部门全面、审慎地核实，符合真实性、合法性、关联性的证据属性，即可作为交通行政处罚决定的证据使用。该观点与公安部相关规定内容相一致，本案为今后类案处理及规范性文件的出台提供了有益参考
交通违法举报材料作为行政处罚证据使用的司法审查
——薛某不服上海市公安局虹口分局交通警察支队行政处罚决定及上海市公安局虹口分局行政复议决定案
裁判**要旨**
公民、法人或其他组织通过统一设置的举报平台提供的交通违法行为视听资料等举报材料，经公安交通管理部门全面、审慎地核实，符合真实性、合法性、关联性的证据属性，即可作为公安交通管理部门作出行政处罚决定的证据使用。
基本案情
原告薛某诉称，被告上海市公安局虹口分局交通警察支队（以下简称虹口交警支队）据以作出编号：310900-1940883《上海市公安局虹口分局交通警察支队公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书）的主要证据是群众举报提供的录像，但摄制该录像的设备并不符合相关国家标准，且群众的素质有高有低，动机目的各异，没有专业性，其中，显示的时间可由群众自行设定，故可能是多年前的时间，已过行政处罚时效；显示的背景与实际现场有出入，不太像在上海，不能拿到上海做行政处罚；没有显示违法行为人，原告不记得2018年12月24日上午驾驶过机动车。原告是涉案机动车的车主，因验车需要，被迫无奈之下通过手机‘交管12123’APP处理了涉案违法行为，直接缴纳了罚款，没有陈述申辩，但被告无证据证明原告就是违法行为人，因为原告也可以通过手机APP为其配偶缴纳罚款。因此，被诉处罚决定书所揭示的证据与原告没有因果关系，请求：1.依法撤销被告虹口交警支队作出的编号：310900-1940883行政处罚决定（以下简称被诉处罚决定）；2.依法撤销被告上海市公安局虹口分局（以下简称虹口公安分局）作出的沪公虹法复决字（2019）30号行政复议决定（以下简称被诉复议决定）。
被告虹口交警支队辩称，其在交通信息采集平台上会收到群众举报，所提供的视听资料系未经剪辑的原始资料，大小、时长等符合相关标准，可以作为证据材料使用；经审核，举报人身份真实，不存在不正当动机或目的；经现场复核、实地比对建筑物等参照物，确认违法行为地点为本市大连西路进东体育会路（北）西约100米；违法时间根据视听资料所显示的时间确定，即使两者存在出入也不影响对违法行为的处理，不存在追溯时效的问题；其向原告邮寄的编号：3101090807190***《上海市电子监控设备记录交通违法行为处理告知单》（以下简称处理告知单）及上海交警APP中均提示原告，对违法事实有异议的可以提出申辩，但原告没有提出异议或申辩，而是直接通过手机APP接受了处理并缴纳了罚款，说明原告已自认是违法行为人。因此，其作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告虹口公安分局辩称，其同意被告虹口交警支队的辩称意见，同时认为被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明，原告薛某系号牌为沪K68***小型汽车即涉案机动车的所有人。2018年12月24日，被告虹口交警支队在交通信息采集平台上收到举报。该举报人提供的视听资料显示，2018年12月24日8时16分许，涉案机动车跨越地面白实线自右向左变道进入最左侧直行车道。经审核，举报人身份真实，视听资料系原始资料，未经剪辑；经实地复核，违法行为地为大连西路进东体育会路（北）西约100米。据此，被告虹口交警支队认定，涉案机动车在沿广中路地道由西向东行驶至违法行为地时，在地面白实线处，自广中路地道出口左转弯车道向左变道至地面直行车道，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道路交通安全法）第三十八条的规定，实施了机动车违反禁止标线指示的违法行为，遂向原告开具了处理告知单，告知原告“请违法驾驶员在15日内选择下列方式接受处理：一、网上自助处理（仅限个人车辆）：1.驾驶员是车辆所有人的，均可通过‘交管12123’APP或‘上海交警’APP、‘互联网交通安全综合服务管理平台’（http://sh.122.gov.cn）、本市工商银行牡丹畅通卡等自助处理‘罚款200元以下且处理后累积记分分值不满12分’的交通违法行为。2.驾驶员非车辆所有人的，可通过……。3.……。二、违法窗口处理。单位车辆或不符合网上自助处理条件的，……。三、对违法事实有异议的，违法当事人应携带本人有效身份证件、驾驶证和违法车辆行驶证，前往违法行为采集地交警支（大）队违法审理窗口提出申辩或接受处理”。2019年3月17日，原告通过手机‘交管12123’APP进行自助处理，被诉处罚决定书即时生成，原告遂缴纳了200元罚款。后，原告不服，向被告虹口公安分局申请行政复议。2019年3月20日，被告虹口公安分局收到行政复议申请，后于同月22日书面通知原告补正申请。2019年4月4日，被告虹口公安分局收到原告经补正后的行政复议申请。经书面审查，被告虹口公安分局于2019年5月28日作出被诉复议决定，维持了被告交警支队作出的被诉处罚决定。原告不服，起诉至法院。
另查明，在“交管12123”APP中进行“违法处理”时会自动弹出“业务须知”，其中第4点内容为“违法机动车驾驶人如对违法事实有异议的，请前往违法发生地的公安交管部门（违法采集机关）办理”。对此，操作者必须选择“阅读并同意”方可继续处理。
裁判结果
上海海事法院于2020年11月20日作出（2019）沪72行初34号行政判决：撤销被告行政处罚决定，并责令重新作出处理。宣判后，当事人均未提出上诉，判决已发生法律效力。
上海铁路运输法院于2019年8月22日作出（2019）沪7101行初548号行政判决，判决驳回原告薛某的诉讼请求。薛某不服一审判决，上诉至上海市第三中级人民法院。上海市第三中级人民法院于2020年1月3日作出（2019）沪03行终619号行政判决，判决驳回薛某上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效判决认为，根据道路交通安全法第五条第一款之规定，被告虹口交警支队具有作出被诉处罚决定的职权。被告虹口交警支队在交通信息采集平台上收到举报后，审核举报人身份及视听资料、实地复核违法行为地点，出具处理告知书，并在原告通过手机“交管12123”APP自助处理后，生成被诉处罚决定书，程序合法。被告虹口交警支队认定，原告实施了机动车违反禁止标线指示的交通违法行为，依据道路交通安全法第九十条、第一百一十四条之规定，决定对原告予以200元罚款，有视听资料、道路示意图、复核现场照片以及涉案机动车车辆信息等证据材料证明，认定事实清楚、适用法律正确，处罚幅度亦在法定自由裁量范围内。原告诉称，被告虹口交警支队无证据证明其就是违法行为人。对此，法院认为，视听资料确实未显示出事发之时涉案机动车的驾驶员，但被告虹口交警支队所出具的处理告知书中已明确“请违法驾驶员在15日内选择下列方式接受处理”，并告知对违法事实有异议的，可以提出申辩。在此情况下，原告通过处理告知书中所指明的“交管12123”APP进行自助处理并缴纳了罚款，并未提出申辩，应视为其已自认为“违法驾驶员”,且对违法事实没有异议。现原告在无证据证明其并非违法行为人的情况下，以验车需要，被迫自助处理为由，否认其实施了机动车违反禁止标线指示的交通违法行为，法院难以支持。另，交通信息采集平台系公安机关接收交通违法视听资料举报的官方平台，本案中，被告虹口交警支队通过该平台接收到视听资料后，就相关内容进行了核实，已尽到审慎审查义务，现原告仅凭猜测、怀疑而无实证，即对举报人的动机及视听资料所显示的时间、地点等提出异议，法院不予支持。被告虹口区公安分局收到原告提出的行政复议申请后要求原告补正，在收到补正申请后，经书面审查于法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。据此，应判决驳回原告的诉讼请求。
评 析
公安交通管理部门交通违法视频举报平台所收取的视听资料能否作为其作出交通行政处罚的证据需要考量两个方面的问题，其一，该视听资料能否作为公安交通管理部门据以作出交通行政处罚决定的证据；其二，若该视听资料可以作为公安交通管理部门作出交通处罚行政决定的证据，需要满足什么条件。
一、公民、法人或其他组织提交的视听资料等举报材料可以作为证据使用。
首先，公民、法人或其他组织通过提交视听资料等举报材料举报交通违法行为具有现实需要。当下道路交通形势日益严峻，部分车辆驾驶员文明驾驶、规范驾驶意识淡薄，交通违法情况时有发生，以有限数量的交通警察及道路技术监控设备不可能做到面面俱到的查处交通违法行为，“警不在法不在”现象时有发生，公民、法人或其他组织以提交举报视听资料的形式参与交通违法行为整治的过程中，不仅有利于形成出行守法的交通文化，也能够有力打击心存侥幸的交通违法行为人，以“第三只眼”监督交通违法行为，提高交管部门执法效能。
其次，公民、法人或其他组织通过提交视听资料等举报材料举报交通违法行为有法可依。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条规定：“县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他国家机关移送的案件，应当及时受理并按照规定进行网上接报案登记。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人作出解释，不再登记。”故举报交通违法行为是公民的合法权利，接受举报亦是公安交通管理部门的法定义务。由此可见，公安交通管理部门接受公民、法人或其他组织提供的反映交通违法行为的视听资料系于法无悖。
另外，《公安部关于修改<道路交通安全违法行为处理程序规定>的决定》增加了一条作为《道路交通安全违法行为处理程序规定》的第二十三条，亦规定：“经查证属实，单位或个人提供的违法行为照片或者视频等资料，可以作为处罚的证据。对群众举报的违法行为照片或者视频资料的审核录入要求，参照本规定执行”。
综上所述，公民、法人或其他组织提交的反映交通违法行为的视听资料等举报材料可以作为公安交通管理部门据以作出交通行政处罚证据使用。本案中，原告薛某认为举报人提供的视频资料不能作为被告虹口交警支队作出交通行政处罚的证据，存在举报人动机目的不纯等问题。经上述可知，举报是公民的法定权利，且被告虹口交警支队经询问、验证举报人身份信息，排除其动机目的不纯问题，故相关提供的视频等举报材料可以作为被告虹口交警支队作出交通行政处罚的证据。
二、公民、法人或其他组织提供的视听资料等举报材料须经核实符合证据属性。
公安交通管理部门将公民、法人或其他组织提供的视听资料等举报材料作为其作出交通行政处罚的证据，则就需要对该证据进行严格审慎的把握，保证其符合证据属性。
首先，设置严格标准以保证视听资料的真实性，防止剪辑、拼接等情形发生。上海市公安局交通部门确定了举报视听资料的格式化标准，且设置统一的交通违法行为举报平台，相关交通违法行为举报材料需统一提交至该平台。上海市公安局交通违法视频举报平台的视频资料需满足以下要求：1、视频资料必须是原始且未经编辑或改动的，能清晰、准确、完整记录交通违法的时间、地点、车辆类型、号牌、外观等特征及违法行为全过程；2、视频长度一般不超过1分钟，大小不超过100M；3、需在违法行为发生之日起3日内提交；4、仅接受车辆行车记录仪拍摄的举报视频。
其次，全面、审慎核实以确保视听资料的关联性，即公安交通管理部门在初步审核认定公民、法人或其他组织提供的举报视听资料符合标准后，需对视听资料反映的违法地点、违法行为进行复核，确认违法行为具体发生的地点、交通标志标线等设置以及违法车辆的信息。至于违法行为人，公安交通管理部门可采取通知车辆所有人或管理人的方式，结合其意见确认违法行为人。对此，《公安部关于修改<道路交通安全违法行为处理程序规定>的决定》亦规定了信息转移制度，即“对交通技术监控设备记录的违法行为信息，经核查能够确定实际驾驶人的，公安机关交通管理部门可以在道路交通违法信息管理系统中将其记录为实际驾驶人的违法行为信息。”对于公民、法人或其他组织通过提交交通违法行为的视听资料等举报材料反映的交通违法行为，亦可参考该规定，通过相关举报视听资料，可以确定交通违法行为发生时实际驾驶人的，则对该实际驾驶人作出相应的交通行政处罚；若无法确定交通违法行为发生时实际驾驶人的，则告知违法车辆所有人或管理人，结合其意见，确认违法行为人。
第三，关联信用、告知后果以确保视听资料的合法性。为确保视听资料收集的合法性，防止滥用举报制度、恶意报复等行为，本案上海市公安局交通违法视频举报平台要求举报人实名登记，提供真实身份信息及有效联系方式以便时候调查取证需要，且只接受通过车辆行车记录仪拍摄的举报视频。
本案中，所涉及的视听资料系上海市公安局交通违法视频举报平台统一收取，经审核，符合该平台的提交标准，此其一；其二，被告虹口交警支队已就视听资料反映的违法行为进行现场复核并绘制道路示意图，确认违法行为存在；至于违法行为人，视听资料虽未显示出事发之时涉案车辆的驾驶员，但被告虹口交警支队通过查询违法车辆信息后，已向车辆所有人即原告出具处理告知书，明确“请违法驾驶员在15日内选择下列方式接受处理”，并告知对违法事实有异议的，可以提出申辩。原告通过处理告知书中所指明的“交管12123”APP进行自助处理并缴纳了罚款，并未提出申辩，应视为其已自认为“违法驾驶员”,且对违法事实没有异议。因此，被告虹口交警支队据此认定原告实施了机动车违反禁止标线指示的交通违法行为，依据道路交通安全法第九十条、第一百一十四条之规定，决定对原告予以200元罚款，认定事实清楚、适用法律正确，处罚幅度亦在法定自由裁量范围内。原告仅凭猜测、怀疑而无实证，即对举报人的动机及视听资料所显示的时间、地点等提出异议，难以获得支持。被告虹口区公安分局收到原告提出的行政复议申请后要求原告补正，在收到补正申请后，经书面审查于法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。
三、鼓励举报与限制恶意举报相结合。
公民、法人或其他组织通过举报方式监督交通违法行为作为公安交通管理的创新举措，借助新媒体互动性强、及时高效的优势有助于协助公安交通部门获得查处交通违法的重要线索，形成和谐的交通文化，但同时也需防止滥用举报制度、恶意报复等行为，尤其在部分地区实行举报有奖的政策，易滋生职业“拍客”以牟利。因此，有必要加强举报奖励的制度设计，以精神奖励为主，同时设定适当的奖金额度，如在规定的奖励金额的基础上，限定每人每日奖励的最高限额，目前，上海的做法是没有奖励，深圳、杭州均根据交通违法行为的严重程度确定相应的奖励金额，并限定每人每月的最高奖励金额。另外，需要将强对恶意报复、故意捏造违法事实等不良行为的惩治力度，明确举报人实名登记制度，事前告知与事后审查相结合，于事前告知其恶意举报的后果，并进行事后审查，一经发现严格依据法律、法规相关规定进行惩处。
来源：中国上海司法智库
