安徽高院判例：非本集体经济组织成员能否与集体经济组织成员获得同等或者类似的补偿安置
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☑ 裁判要点
《土地管理法》第二条规定，农村土地属于农民集体所有，即只有本集体经济组织成员才享有本集体土地的使用权。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发［1999］39号）规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号）规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发［2007］71号）规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或者“小产权房”。从上述规定可以看出，国家法律、政策尚不允许农村宅基地及其房屋的自由买卖。非案涉房屋所在地集体经济组织成员在该集体经济组织购买的房屋，要求获得与该集体经济组织成员同等或者类似的补偿安置，明显缺乏法律、政策依据。
☑ 裁判文书
安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2020)皖行终221号
上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府，住所地安徽省合肥市濉溪路295号。
法定代表人陈*，区长。
委托代理人韦*章，庐阳区大杨镇人民政府副镇长。
委托代理人高*，北京德恒(合肥)律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）李*来，男，1966年3月23日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
李*来诉合肥市庐阳区人民政府(以下简称庐阳区政府)征收补偿一案，合肥市中级人民法院于2019年12月9日作出(2019)皖01行初212号行政判决。庐阳区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
李*来向一审法院起诉称，被告对原告作出的庐房征补决[2019]第4号《房屋征收补偿决定书》（以下简称第4号房屋补偿决定），事实不清，程序违法，且没有法律依据。一、2016年9月21日，被告作出合(庐)房征决第07号房屋征收决定，被告在房屋征收补偿方案中，未能体现原告的房屋补偿方案。只是在实际工作中，以口头的方式，给予260元/平方米残值收购。被告该行为已被合肥市人民政府合复决[2018]46号行政复议决定予以否定(复议决定认为应该有职权部门出具违法建设认定)。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条、25条、26条的规定，原告涉案房屋被强拆几年后，被告作出涉案第4号房屋补偿决定未依法进行价值评估，程序违法。且被告作出残值收购无法律依据。二、根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第24条第二款的规定，本案中，被告在作出房屋征收决定前，作出了风险评估报告。该风险评估报告载明涉及200多户外来户(有房无户)和村镇开发82户。并就各类房屋当时的建房手续进行搜集整理，从而确定建房手续的合法性、合规性。并有针对性地拿出可行安置补偿办法。然而被告在实际拆迁工作中，并未如此办理。对有房无户给予260元/平方米残值收购。三、根据旧房移交单，原告房屋被征收时间是2016年9月4日，而被告作出合(庐)房征决(2016)第07号房屋征收决定、房屋征收补偿方案的时间在此之后，违反了房屋征收法定程序。被告作出合(庐)房征决(2016)第07号房屋征收决定及房屋征收补偿方案时，涉案房屋已经被征收。四、涉案房屋分为两户登记丈量，原告李健符合原告主体资格。五、请求法院依法判决被告给予房屋征收补偿费(共五项)，包括:(一)给予5000元/平方米的房屋拆迁补偿，两原告户合计1378600元;(二)依据《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》第七、八条规定，给予临时安置补助费8271.6元，拆迁奖励费48974.4元和临时过渡费;(三)附着物补偿费117628.8元;(四)搬家费1000元;(五)给予滞后三年作出的房屋征收补偿决定构成行政不作为造成的损失赔偿279625.46元。六、因原告未签订补偿协议，涉案房屋被强拆，根据合肥市征收集体土地上房屋补偿办法175号文件规定，补偿安置可选择产权调换和货币补偿，因原告不是被征收范围内集体经济组织成员，不享有产权调换政策，但原告有房屋在被征收范围内，这是事实。原告应享受人均购买30平方米安置。综上，请求法院:1、撤销被告作出的第4号房屋补偿决定;2、责令被告重新作出房屋征收补偿决定。
庐阳区政府一审答辩称，一、被告作出的案涉补偿决定程序合法，内容适当，依据正确，未损害原告的合法权益。因原告在规定的签约期限内未与房屋征收实施单位庐阳区大杨镇政府就房屋补偿事宜达成一致，根据生效行政判决，被告有权作出征收补偿决定。被告为了促进经济社会发展，依据《中华人民共和国土地管理法》、《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)、《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘[2015]121号)、合肥市规划局合规[2005]57号《查处违法建设有关问题几点解释》等文件规定，拟定了房屋征收补偿安置方案，在被征收房屋所在地的集体经济组织范围内征求意见，并经研究通过。2016年9月21日，对龙王唐岗复建点规划范围内的集体土地上的房屋、附属物及其构筑物实施征收，依法作出了房屋征收决定并予公告。原告的房屋位于庐阳区大杨镇龙王社居委唐岗，建筑面积约为204.06平方米，房屋性质为集体土地住宅用房。原告不属于龙王集体经济组织成员，依据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)、《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》的规定，经审查，原告不符合人口安置条件。被告依据《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》并从人文关怀的角度，对原告的房屋作出征收补偿决定，依据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，对其房屋按照残值收购价补偿39815.6元;依据《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》的规定，对其附属物补偿58814.4元;搬家费500元。补偿决定书同时向被征收人告知了申请行政复议、行政诉讼权利和期限。二、原告的诉讼请求无事实和法律依据。(一)原告房屋位于集体土地上，原告不是被征收房屋所在地集体经济组织成员。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)规定，住宅房屋征收补偿和安置，是对实际居住于被征收房屋、在被征收房屋所在地依法享有承包土地的集体经济组织成员进行安置。原告通过买卖方式取得的宅基地不具有合法性，按照上述办法和方案无需对其房屋进行价格评估。(二)作出征收决定前，被告对征收范围内的房屋进行了调查登记，房屋征收实施单位也出具了情况说明。经过调查，原告户籍不在大杨镇龙王社区，不是该社区集体经济组织成员，被征收范围内的房屋无合法有效证照，无承包土地，不是龙王唐岗复建点项目的被征收人。对于房屋只能从人文关怀的角度，对不予补偿的房屋给予适当补助。原告诉《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》一案中，被告已就《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》制定程序、征求意见程序进行充分的举证，证明方案的合法性，可以作为征收补偿的具体方案。综上，被告作出的涉案补偿决定不仅符合法律规定并且体现了人文关怀。原告要求对其房屋补偿1378600元无事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。
一审法院审理查明，李*来、李健认为其位于大杨镇龙王社区的房屋被强制拆除没有获得合理补偿，于2018年2月7日以庐阳区政府为被申请人，向合肥市人民政府申请行政复议，请求依法对其房屋给予合理补偿。2018年4月2日，合肥市人民政府作出合复决[2018]46号《行政复议决定书》，该复议决定书载明，庐阳区政府在拆除申请人的房屋后应及时履行相应的职责。若为合法有效房屋，应给予申请人补偿安置；若对房屋不予补偿，则应当由职权部门出具违章建筑认定书。被申请人庐阳区政府认为申请人的房屋不予补偿，但没有职权部门对违章建筑作出认定，不符合相关法律法规的规定，属于怠于行使职权。合肥市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条款第二项之规定，责令被申请人在60日内履行法定职责。
2018年7月20日，大杨镇政府作出《关于履行李来等人行政复议决定书职责的告知书》，认为李来、李健户被拆除房屋不属于合法建筑，根据《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》，被拆迁户人口不具备集体土地上拆迁安置条件，所拆除房屋也不具备有效面积的认定标准，从人文关怀的角度，大杨镇政府对于此类房屋给予残值收购，对其附属物将会据实登记，并参照合肥市统一标准给予相应补偿。李来不服，以庐阳区政府、大杨镇政府为被告诉至该院，请求确认《关于履行李来等人行政复议决定书职责的告知书》违法无效。该院一审判决驳回李来诉讼请求。李来不服，提起上诉。2019年4月9日，二审法院判决撤销一审判决和大杨镇政府作出的《关于履行李来等人行政复议决定书职责的告知书》，责令庐阳区政府于判决生效之日起六十日内重新作出征收补偿决定。2019年6月11日，庐阳区政府作出第4号房屋补偿决定，主要内容为:现依据《中华人民共和国土地管理法》、合政[2014]175号《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》、合政秘[2015]121号《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》、合肥市规划局合规[2005]57号《查处违法建设有关问题几点解释》等文件规定，以及《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》，对被征收人李来户的房屋作出如下征收补偿决定:一、房屋按照残值收购。房屋结算得款39815.6元，参照合政[2014]175号《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(具体明细见计算表)。二、附属物补偿。附属物补偿费58814.4元，依据合政秘[2015]121号《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》进行结算。(具体明细见计算表)。三、搬家费。500元，依据为合政秘[2015]121号《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》。本补偿决定送达之日15日内，被征收人应携带相关证明，与房屋征收实施单位庐阳区大杨镇政府办理征收补偿相关手续。被征收人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起60日内向合肥市人民政府申请行政复议或6个月内向人民法院提起行政诉讼。李*来不服，遂提起诉讼，请求判如所请。
一审法院另查明，第192号《大杨镇唐岗复建点项目房屋征收旧房移交验收单》载明被征收人为李*来、李得利，被征收房屋面积为204.06平方米(登记表A197号);第193号《大杨镇唐岗复建点项目房屋征收旧房移交验收单》载明被征收人为李勇、李健，被征收房屋面积为204.06平方米(登记表A198号)。庭审中庐阳区政府陈述涉案第4号房屋补偿决定是针对第192号《大杨镇唐岗复建点项目房屋征收旧房移交验收单》作出，第193号《大杨镇唐岗复建点项目房屋征收旧房移交验收单》尚未作出房屋补偿决定。
一审法院再查明，李来涉案房屋位于庐阳区大杨镇龙王社居委唐岗，建筑面积约为204.06平方米，房屋性质为集体土地住宅用房。李来户不属于龙王集体经济组织成员，无土地承包，不符合人口安置条件。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”根据该规定，对违法建设的调查、认定、处理应由有权机关按照法定程序作出。合肥市人民政府作出的生效行政复议决定载明，庐阳区政府对李来的房屋不予补偿，但没有职权部门出具的违章建筑认定书，不符合相关法律法规的规定。本案中，庐阳区政府所举证据不能证明李来涉案房屋已被有权机关认定为违法建设，其作出第4号房屋补偿决定对李*来涉案房屋按照残值收购(260元/平方米)予以补偿39815.6元于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项规定，判决撤销庐阳区政府作出的庐房征补决[2019]第4号房屋征收补偿决定，责令庐阳区政府于本判决生效之日起六十日内重新作出征收补偿决定。
庐阳区政府上诉称，一审法院适用法律错误导致判决错误。一审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定认为对于违法建设的调查、认定、处理应由有权机关按照法定程序作出。但六十五条仅规定了，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的可以拆除”，并未作出上述的规定。在李来自愿交付房屋的情况下，大杨镇人民政府依法拆除了其房屋。对于其房屋的补偿，一审法院通过审理已查明，被上诉人李来户房屋位于庐阳区大杨镇龙王社居委唐岗，被征收范围内建筑面积为204.06平方米，房屋性质为集体土地上住宅用房。李来不属于龙王集体经济组织成员，无承包土地。因此，在此次龙王唐岗复建点项目集体土地房屋征收时，李来未能提供其房屋取得乡村建设规划许可证的情况下，上诉人依据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)、《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》的规定，认定李来不符合人口安置条件，对其房屋不予补偿安置。上述暂行办法和征收补偿方案，均未规定在集体土地上房屋征收与补偿时需要进行违法建设的认定程序。被上诉人的诉讼请求无事实和法律依据。被上诉人房屋位于集体土地上，李来非被征收房屋所在地集体经济组织成员，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)规定住宅房屋征收补偿和安置是对实际居住于被征收房屋并在被征收房屋所在地依法享有承包土地集体经济组织成员进行安置。李来通过买卖方式取得的宅基地不具有合法性，按照上述办法和方案，无需对李来房屋进行价格评估。对于房屋只能从人文关怀的角度，对不予补偿的房屋给予适当补助。综上，一审判决适用法律的错误导致判决的错误，上诉人作出的补偿决定不仅不违反法律规定并且体现了人文关怀。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
一审原告李*来向一审法院提交了以下证据:
1.第4号房屋补偿决定、拆迁补偿安置计算表。证明被告作出涉案房屋征收补偿决定，房屋价格未经合法评估，且没有职权部门作出违法建设认定，被告超越职权给予残值收购补偿，没有法律依据。被告认定事实不清，违反房屋征收补偿的法定程序；
2.政府信息公开告知书三份(庐信(2016)第19号一告、庐信(2016)第16号一告、庐信(2016)第17号一告)。证明合(庐)房征决(2016)第07号《合肥市庐阳区房屋征收决定》、公告、房屋征收补偿方案等信息均是通过政府信息公开获取的事实；
3.合(庐)房征决(2016)第07号《合肥市庐阳区房屋征收决定》、公告、房屋征收补偿方案、以及征求意见稿公示、公告。证明该几项信息均未实际进行张贴、公告的事实；
4.发改告字(2019)第01号信息公开告知书、龙王唐岗复建点项目建议书、合新农(2017)14号龙王唐岗复建点项目立项的请示、合发改投资(2017)1321号项目立项的批复。证明该项目于2017年9月15日才进行立项请示，批复于2017年11月27日。被告2016年9月21日就做出合(庐)房征决(2016)第07号《合肥市庐阳区房屋征收决定》、公告和2016年9月14日征求意见稿的公示、公告。可是原告房屋早已于2016年9月4日被征收。很显然该项目未批先征，违反房屋征收法定程序；
5.龙王唐岗复建点项目社会稳定风险评估报告、唐岗复建点范围内房屋等有关情况调查结果公示、龙王社居委门面房安置公示。证明:被告对历史遗留问题的房屋未进行登记、调查认定，未经法定途径合法认定，利用行政职权作出“说你合法，给予拆一安一，说你违法给予260元残值收购”的随意行政行为违法和违反公平补偿原则的事实；
6.《情况说明》、微信对话、12345政府服务直通车记录单、出警登记表。证明:被告在实际拆迁工作中，以嘴代法给予260元每平米补偿以及强行拆除原告房屋的事实，被告未经职权部门作出违法建设认定书，情况说明认定案涉房屋不属于合法建设，不予补偿，不符合法律法规，无法律依据。
7.航空影像图、房屋位置图、192号和193号旧房移交单、房屋征收附属物构筑物登记表。证明:原告房屋属于历史遗留的合法建筑；
8.合复决[2018]46号《行政复议决定书》、《关于履行李*来等人行政复议决定书职责的告知书》、(2019)皖行终60号行政判决书。证明被告没有职权部门出具违法建设认定书，对原告涉案房屋作出不属于合法建设不予补偿的认定，被安徽省高院依法撤销的事实。原告房屋于2016年被拆后，就房屋补偿定性问题，有怠于行政职权，被告构成不履行或拖延履行法定职责的事实；
9.房屋价格预评估报告。证明原告不符合人口安置条件，但可以要求给予货币补偿的权利，根据涉案房屋评估价值8079元/平方米，原告请求给予5000元/每平米的补偿合情合理，符合法律规定；
10.原户口本、新户口本、森林公园征地拆迁安置人口界定办法。证明原告原属于农业户口，没有享受过农村集体土地一户一宅的相应政策，现被转为城镇户口，又有合法的房屋被征收，请求享受给予人均30平米按建筑成本价购买安置符合拆迁安置的实际情况；
11.照片。证明被告拖延履行或不予履行造成多年多次行政诉讼，作出责令被告重新作出涉案房屋征收补偿决定，已无实际意义。
一审被告庐阳区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据:
1.(2019)皖行终60号行政判决书。证明原、被告在规定的签约期限内未就补偿事宜达成一致，根据法院判决，被告对李*来作出征收补偿决定；
2.合肥市房屋征收丈量登记表。证明作出征收决定前对李*来房屋进行了调查登记；
3.《情况说明》、常住人口登记表、公示材料。证明李*来户籍不在大杨镇龙王社区，不是该社区集体经济组织成员，被征收范围内的房屋无合法有效证照，无承包土地，不是龙王唐岗复建点项目的被征收人；
4.合(庐)房征决(2016)第07号《合肥市庐阳区房屋征收决定》、公告(附方案)。证明被告作出征收补偿决定的依据；
5.第4号房屋补偿决定、送达公示材料。证明被告依法作出征收补偿决定后依法进行了送达和公示。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。
本院审理另查明，2016年9月23日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕982号《关于合肥市2016年度第5批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批准在合肥市庐阳区大杨镇龙王社区、草塘社区、大杨产业园等用地范围内征收集体土地35.2638公顷，用于城市建设。李
