最高法判例：集体土地上房屋参照适用国有土地上房屋征收补偿标准的考量
黄石律师为您普法：HTTP://WWW.FABANG.COM/huangshi/
☑ 裁判要点
征收农村集体土地房屋的安置补偿标准，并不直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。参照适用国有土地上房屋征收补偿标准的问题，并非强制性规定，而要根据具体的案件情况分析，以有利于被征收人为原则进行安置补偿。本案中，县政府对当事人的房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，委托评估机构进行评估。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，被征收人若对评估结果有异议，依法有权申请复核。当事人不认可评估结果，但未提出复核申请，故相关评估结果可以作为补偿标准的依据。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6625号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黎*显。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）林*珠。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黎*主。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黎*皇。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黎*亲。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黎*盘。
上列六位再审申请人的共同委托代理人黄庞统，广西合运律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）上思县人民政府。住所地：广西壮族自治区上思县思阳镇民政路5号。
法定代表人覃森，县长。
委托代理人何其贤、林日高，该县法制办公室工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）防城港市人民政府。住所地：广西壮族自治区防城港市中心区市政大厅。
法定代表人何朝建，市长。
行政机关负责人赵强，副市长。
委托代理人卢振佳，该市法制办公室工作人员。
再审申请人黎显、林珠、黎主、黎皇、黎亲、黎盘（以下简称黎*显等人）因诉上思县人民政府（以下简称上思县政府）土地房屋征收行政补偿及防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）行政复议决定一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年2月8日作出的（2016）桂行终631号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月23日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2015年10月29日，上思县政府作出上政决字（2015）3号《土地房屋征收拆迁安置决定书》(以下简称3号安置决定），被征收人为：(1)上思县思阳镇平江村柳桥村民小组、(2)黎显户、(3)林珠户、(4)黎主户、(5)黎皇户、(6)黎亲户、(7)黎盘户。上思县政府查明以下事实：一、被征收人（2-7）家庭情况；二、永福路（原称“万山大道”）建设项目用地报批、用地规划及征收情况；三、被征收宗地现状；四、在永福路规划建设红线内投资建造的3栋混合结构楼房产权归属及现居住情况；五、被征收人（2-7）现有住宅用地情况；六、被征收人（2-7）被征收共同使用土地面积、共有建（构）筑物和未被征收共同使用土地面积情况；七、被征收人（2）黎显户自行投资且被征收拆迁的构筑物及特殊装修等；八、被征收人（3）林珠户自行投资且被征收拆迁的构筑物及特殊装修等；九、被征收人（4）黎主户自行投资且被征收拆迁的构筑物及特殊装修等；十、落实被征收人（2-7）6户被征收土地、建（构）筑物补偿等情况；十一、被征收人（2）黎显户居住被拆迁楼房第一层楼现从事商业经营门店用房情况；十二、被征收人（2）黎显户房屋搬迁补偿费；十三、被征收人（2）黎显户临时安置补偿费；十四、被征收人（2）黎显户自行投资且被征收拆迁的构筑物及特殊装修补偿费等项目；十五、被征收人（2）黎显户以上第十一、十二、十三、十四项补偿费；十六、被征收人（3）林珠户被拆迁楼房第一层楼现从事商业经营门店用房；十七、被征收人（3）林珠户房屋搬迁补偿费；十八、被征收人（3）林珠户临时安置补偿费；十九、被征收人（3）林珠户自行投资且被征收拆迁的构筑物及特殊装修补偿费；二十、被征收人（3）林珠户以上第十六项、十七项、十八项、十九项补偿费；二十一、被征收人（4）黎主户房屋搬迁补偿费；二十二、被征收人（4）黎主户临时安置补偿费；二十三、被征收人（4）黎主户自行投资且被拆迁的构筑物及特殊装修补偿费；二十四、被征收人（4）黎主户以上第二十一、二十二、二十三项补偿金额；二十五、安置建设用地情况；二十六、被征收人（2-7）黎显等六兄妹被征收房屋及房屋特殊装修项目评估价值情况；二十七、2015年10月28日，县征地拆迁工作人员及县糖业局、工商局、残联等三个责任单位的有关人员，将《征收土地房屋补偿安置协议书》分别送给乙方黎显、林珠、黎主、黎皇、黎亲、黎盘等六兄妹签字，但乙方黎显等六兄妹对《协议书》拒绝签字。其中“二、永福路（原称‘万山大道’）建设项目用地报批、用地规划及征收情况”如下：2011年10月11日，上思县政府对进城大道和江平新区项目进行拟征收土地的预公告，其中包含黎显等人的争议地块。2011年11月20日，上思县政府作出征收土地房屋公告，涉及黎显等人争议土地。2012年7月27日，广西壮族自治区人民政府批复同意上思县思阳镇广元、江平村民委员会的集体农用地5.5323公顷(水田5.0514公顷、农村道路O.0683公顷、坑塘水面O.1142公顷、沟渠0.2984公顷)转为建设用地并征收为国有，另征收上述村民委员会的集体建设用地1.5633公顷(均为农村宅基地)，共计7.0956公顷土地作为上思县2011年第十批次城市建设用地，黎显等人所居住房屋已在该批复范围内。2012年8月24日，上思县政府发出征收土地方案公告。2012年9月6日，上思县政府发出征地补偿安置公告。2015年7月21日，该县征地办、县国土局、县住建局就黎*显六兄妹提出房屋拆迁补偿安置等有关问题进行了答复。
在上述查明事实的基础上，上思县政府认为，永福路建设项目是上思县2012年城镇重点建设之一，属于公益性项目，旨在解决进城交通瓶颈问题，项目建设用地于当年已经自治区人民政府批准使用，其有权对批准用地及地上建(构)筑物组织征收和拆迁。根据土地管理法律法规规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，丘陵地区、山区每户宅基地面积不得超过150平方米，该县的安置标准为以户为单位每人25平方米(含附属用房)。被征收人(2-7)黎显等6户户籍所在地分别在××镇江××、平那屯，6户所在的村民小组已安排有一定面积的宅基地，且现被征收宗地为《集体土地建设用地使用证》，而非国有(出让)土地使用证，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》征(拆)一换(补)一的规定，而且集体土地使用权不能作继承(地上建构筑物可以继承)。被征收人(2)黎显将村民小组分配给的宅基地转让他人，涉及非法买卖土地行为，土地行政管理部门应依法另案处理。依上述“一户一宅”规定，被征收人(2-7)要求安置每户2间门面依法不予支持，但因被征收人(2-4)现居住房将被拆除，酌定只给被征收人(2-4)黎显、林珠、黎主等3户各落实一间安置建设用地；被征收人(5-7)黎皇、黎亲、黎盘等3户非居住拆迁房屋且已有其它住宅用地，故依法不再另行安排安置用地。被征收土地补偿费、安置补偿费本归集体土地所有权人即被征收人（1），但其放弃主张并声明给原土地使用权人，这是其对所有权的处分。被征收的3栋混合结构楼房因系被征收人(2-7)父母亲生前所建，建(构)筑物补偿款应归被征收人(2-7)共同所有。土地补偿费、建(构)筑物补偿费、拆迁房屋搬迁补偿费、拆迁房屋临时安置补偿费、被征收人自行投资且被拆迁的构筑物及特殊装修补偿费均依照相关标准及评估鉴定确定。临时安置补偿费原则上给予12个月补偿。由于被征收人不可预见的事由造成不能按时建房的，可适当延长临时安置补偿费时限，但最多不能超过24个月。由于土地征收单位的原因，造成被征收人不能按时置换土地或建房的，按实际延误的月数给予补偿。不属于不可预见的事由或原因，而属于被征收人户无故拖延建房的，用地征收单位不予追加临时安置补偿费。1989年颁发给黎伸(申)民的上集建(89)字第2-2B-0007号《集体土地建设用地使用证》，因该宗地已依法被征收，办证机关依照《土地登记办法》第五十条第二项的规定，直接办理注销登记。决定：1.征收位于永福路规划建设红线内原定黎显桩号AK0+228、林珠桩号AKO+224、黎主桩号AK0+220路段规划建设红线内的现由被征收人(2-7)黎显、林珠、黎主、黎皇、黎亲、黎盘等6户共同使用的土地作为永福路建设用地；征收位于永福路规划建设红线内现被征收人(2-4)黎显、林珠、黎主等3户居住的楼房等建(构)筑物。2.被征收人(2-7)黎显、林珠、黎主、黎皇、黎亲、黎盘等6户补偿款合计为205946.15元，其中：①土地补偿费17003.15元，②共同共有房屋及构筑物补偿按广西旗开房地产评估有限公司的估价结果给予补偿，补偿金额为188943元。由被征收人(2-7)黎显、林珠、黎主、黎皇、黎亲、黎盘6户自行分配。3.被征收人(2)黎显户单独获得补偿款合计为35633.8元，其中：①盘珠商店停业经济损失补偿原定给予3个月补偿，但考虑被征收入黎显家庭户生活经济来源主要托付于经营该商店生意所得，故现调整给予6个月补偿，月补偿标准为2800元，补偿金额为16800元；②房屋搬迁补偿费494.2元；③临时安置补偿费6777.6元；④自行投资且被征收拆迁的构筑物及特殊装修补偿按广西旗开房地产评估有限公司的估价结果给予补偿，补偿金额为11562元。4.被征收人(3)林珠户单独获得补偿款合计为35926.67元，其中：①培培日杂店停业经济损失补偿原定给予3个月补偿，但考虑被征收人林珠家庭户生活经济来源主要托付于经营该商店生意所得，故现调整给予6个月补偿，月补偿标准为2800元，补偿金额为168O0元；②房屋搬迁补偿费468.23元；③临时安置补偿费6421.44元；④自行投资且被征收拆迁的构筑物及特殊装修补偿按广西旗开房地产评估有限公司的估价结果给予补偿，补偿金额为12237元；5.被征收人(4)黎主户单独获得补偿款合计为19911.67元，其中：房屋搬迁补偿费468.23元；临时安置补偿费6421.44元；自行投资且被征收拆迁的构筑物及特殊装修补偿按广西旗开房地产评估有限公司的估价结果给予补偿，补偿金额为13022元。6.被征收人(2-4)黎显、林珠、黎主等3户安置建设用地地点，均在永福路项目建设第一安置点(原称：江平新区第一安置点或十万山林场)。黎显户安置间数为1间，宗地编号为7号，安置用地面积61.3125平方米；林珠户安置数为1间，宗地编号为4号，安置用地面积49.7925平方米；黎主户安置间数为1间，宗地编号为5号，安置用地面积53.73平方米。7.被征收人(2-4)黎显等3户居住楼房被征收后，如需要临时住房的尽可能自行解决，如不能自行解决的由征地拆迁单位帮助解决临时住房，但租住房屋的租金从各自获得的临时安置补偿款中支付。8.注销1989年颁发给黎伸(申)民的上集建(89)字第2-2B-0007号《集体土地建设用地使用证》。9.限被征收人(2-7)黎显、林珠、黎主、黎皇、黎亲、黎盘等6户在本行政决定书送达之日起10日内到上思县征地拆迁工作办公室办理相关手续，领取相关补偿款；被安置用地的黎显、林珠、黎主等3户按规定办理安置土地手续，同时，将在被征收房屋内的其它物品搬出，并自行拆除全部被征收土地范围内的房屋和其它构筑物，交出土地。逾期不交的，将依法强制执行。如不服本处理决定，可在接到本行政决定书之日起60日内向防城港市政府申请复议，也可在6个月内向人民法院提出行政诉讼。行政复议和诉讼期间，不停止本行政行为的执行。黎显等人不服3号安置决定，申请行政复议。2015年12月14日，防城港市政府作出防政复决（2015）29号行政复议决定（以下简称29号复议决定），决定维持3号安置决定。2015年12月3日，黎显、林珠、黎主与上思县征地拆迁工作办公室签订征收土地房屋补偿安置协议，就安置补偿费用、建设用地安置地点以及办理相关证件问题达成协议。2016年1月8日，黎显等人提起本案行政诉讼，请求：1.依法纠正上思县政府作出的3号安置决定和防城港市政府作出的29号复议决定；2.依法判令上思县政府在法定时间内重新作出土地房屋补偿拆迁安置决定；依法责令上思县政府在征收土地房屋后，拆迁前将所安置建房的土地办好土地使用权证或集体土地建设用地使用证和建设许可证给黎显等人；依法判令上思县政府给黎显等人每位(户)一处安置建房用地。
防城港市中级人民法院（2016）桂06行初16号行政判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，上思县政府对涉案征收土地、安置补偿等有权组织实施，有权作出涉案拆迁决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，防城港市政府有权受理不服上思县政府作出的行政行为而申请的行政复议。本案黎显等人使用的宅基地、居住的房屋办有《集体土地使用证》。涉案的宅基地属于农村集体土地使用权的性质，不是国有土地使用权的性质，故本案涉及的土地房屋安置补偿属于征收农村集体土地房屋的安置补偿范围，不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。在本次拆迁补偿中，上思县政府已经做出征收土地方案公告和征地补偿安置公告，征地补偿过程中，也多次与黎显等人协商，并就相关问题，由多部门对黎显等人联合进行发文答复，不存在未听取被征收人意见的问题。由于黎皇、黎亲、黎盘3户非居住在拆迁房屋，且已有其它住宅用地，不再对其另行安排安置用地，符合安置要求。在土地房屋拆迁补偿费方面，上思县政府根据相关规定，结合当地实际，作出上政发（2011）27号《上思县县城规划区征地拆迁补偿安置暂行办法》，从公平合理的角度统一、规范规划区征地拆迁补偿安置规则和标准，并经与黎显等人协商未果后，由征地部门委托具有一级资产评估资质的广西旗开房地产评估有限公司对黎显等人土地房屋及其他附属物进行价值评估。上思县政府依据评估，作出土地房屋拆迁补偿费的决定，有相应合理的依据。而黎显等人对其被征收的土地房屋的补偿安置方面消极应对，在规定的期间内对广西旗开房地产评估有限公司的评估结论未提出书面异议，在行政程序中自行放弃参与、申辩等权利，故其认为拆迁标准不公平，于法无据，不予支持。此外，黎显等人既没有任何证据证明被征收土地涉及基本农田，且对土地征收、批复是否涉及征收基本农田问题，也不是本案审查的内容。上思县政府作出3号安置决定于法有据，符合常理，防城港市政府作出维持该决定的行政复议程序合法，均应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黎显等人的诉讼请求。黎显等人不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终631号行政判决认为，上思县政府作出3号安置决定和防城港市政府作出29号复议决定，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。黎*显等人的诉请缺乏事实和法律依据，一审判决予以驳回正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
黎显等人申请再审称：上思县政府未听取被征地的集体经济组织和农民的意见，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定的法定程序；根据法律规定，上思县政府征收其房屋应当按照国有土地上房屋征收的标准予以补偿，土地补偿费、建筑物补偿等均不符合规定；黎显等6户对被征收房屋属共同共有，仅有3户能得到安置建房，不符合法律规定。请求撤销一、二审判决；依法纠正3号安置决定和29号复议决定；依法判令上思县政府在法定的时间内重新作出土地房屋补偿拆迁安置决定；依法责令上思县政府在征收土地房屋后，拆迁前将所安置建房的土地办好土地使用权证或集体土地建设用地使用证和建设许可证给黎显等人；依法判令上思县政府给黎显等人每位(户)一处安置建房用地。
上思县政府、防城港市政府均未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六、第四十七、第四十八条之规定，征收土地应该依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，并按照被征收土地的原用途给予补偿。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。一、二审判决驳回黎*显等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
黎显等人主张征地补偿安置方案未听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。根据本案查明的事实，征地补偿安置方案作出后，黎显等人多次向相关部门提出意见，县征地办、国土局、住建局亦曾向其作出答复，故其该项主张没有事实根据，本院不予支持。
黎显等人还主张上思县政府征收其房屋应当按照国有土地上房屋征收的标准予以安置补偿。首先，关于土地补偿标准问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。故针对其就土地补偿标准提出的异议，不属于人民法院直接受理审查范围，其若对此异议，可依法申请裁决，本院不予理涉。其次，关于房屋征收的标准问题，黎显等人使用的宅基地属于农村集体土地、居住的房屋办有《集体土地使用证》，故本案涉及的土地房屋安置补偿属于征收农村集体土地房屋的安置补偿范围，并不直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。即参照适用国有土地上房屋征收补偿标准的问题，并非强制性规定，而要根据具体的案件情况分析，以有利于被征收人为原则进行安置补偿。本案中，上思县政府对黎*显等人的房屋参照国有土地上房屋征收与补偿条例的规定，委托评估机构进行评估。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，被征收人若对评估结果有异议，依法有权申请复核。黎*显等人不认可评估结果，但未提出复核申请，故相关评估结果可以作为补偿标准的依据。黎*显等人的该项主张，本院亦不予支持。
