最高法判例：村委会在征收过程中自认实施强制拆除行为的合法性审查（原告资格+适格被告+拆除程序）

扬州律师为您普法：HTTP://WWW.FABANG.COM/yangzhou/

☑ 裁判要点

1.一般来说，在土地或房屋征收过程中，被征收人签订征收安置补偿协议并领取补偿款后，其腾空交出房屋，视为协议履行完毕，其丧失房屋和土地权益，与后续强拆行为不再具有法律上的利害关系。但是，如果被征收人没有获得相应的拆迁安置补偿利益，或者拒不腾空交出房屋致使包括室内动产在内的其他人身财产因强拆遭受损失，则与后续强拆行为具有法律上的利害关系。根据案涉拆迁实施方案的规定，拆除原告房屋，需要其签订协议并服从拆迁，但现有在案证据不能证明原告已将房屋腾空交出，亦不能证明涉案房屋内的财产已得到妥善处置，在此情况下，由于拆除行为存在扩大原告损失的可能，因此，原告具有就拆除行为提起诉讼的主体资格。

2.由于强拆行为属于事实行为，对事实行为提起诉讼，首先应当结合在案证据和拆迁工作的目的性认定实施该行为的行政机关为适格被告。如果村（居）委会、建设施工单位、拆迁公司等非行政主体认可实施了强拆行为，则应当查明其与行政机关是否存在行政委托关系。村委会虽自认涉案房屋系其拆除，但镇政府与村委会制定了针对原告等未拆迁农户的拆迁实施方案，故镇政府参与实施了被诉强拆行为，是本案的适格告。市政府对村委会进行了拆迁工作的分工安排，市政府与村委会因此建立了行政委托关系，村委会认可实施了被诉强拆行为，市政府是本案的适格被告。

3.行政机关对集体土地上被征收房屋实施行政强制行为应当依法进行，确保该行为合法、合理。在对房屋实施强制拆除前，行政机关应当确定是否与利害关系人达成补偿安置事宜，是否留出复议或诉讼的期限，是否履行责令交出土地程序，是否申请法院强制执行。在强制拆除过程中，强制手段、方式是否科学、合理，是否给利害关系人造成不必要的损失。现有在案证据不能证明市政府和镇政府对原告房屋的拆除行为履行了相应的法定程序，故拆除行为应当确认违法。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申8202号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省邹城市香城镇人民政府，住所地：山东省邹城市香城镇香城村999号。

法定代表人秦*儒，该镇人民政府镇长。

委托诉讼代理人孙*，北京市盈科（济南）律师事务所律师。

委托诉讼代理人王*锦，北京市盈科（济南）律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）詹*秦，男，1963年3月21日出生，汉族，住山东省邹城市。

一审被告（二审被上诉人）山东省邹城市人民政府，住所地：山东省邹城市平阳东路2699号。

法定代表人杜*节，该市人民政府市长。

原审第三人山东省邹城市香城镇詹邱村村民委员会，住所地：山东省邹城市香城镇詹邱村驻地。

法定代表人詹*刚，该村民委员会主任。

再审申请人山东省邹城市香城镇人民政府（以下简称香城镇政府）因被申请人詹*秦诉山东省邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）、香城镇政府及原审第三人山东省邹城市香城镇詹邱村村民委员会（以下简称詹邱村村委会）房屋行政强制一案，不服山东省高级人民法院（2019）鲁行终1965号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

香城镇政府向本院申请再审称：1.涉案土地征收行为合法。2.在案证据能够证明詹邱村村委会与被申请人就房屋及其附属物的拆迁行为达成了一致意见，补偿安置已经完毕。詹邱村村委会取得了涉案房屋的处分权。被诉拆除行为系履约行为而非行政强制执行行为。3.邹城市政府及相关部门未下达责令交出土地的通知，未选楼房的村民房屋尚未被拆除，表明该村所占土地无及时交付的必要，涉案拆除行为不符合申请法院强制执行的条件。4.香城镇政府不是本案适格被告。首先詹邱村村委会已自认涉案房屋系其委托第三方拆除；其次香城镇政府不是涉案征收行为的法定实施主体，邹城市政府与香城镇政府之间属于行政委托关系；最后被申请人提供的证据无法证实香城镇政府参与实施了被诉拆除行为。请求：撤销本案二审行政判决，驳回被申请人对香城镇政府的诉讼请求或发回重审。由被申请人承担本案一、二审案件受理费用。

本院认为：一、关于被申请人的原告资格问题。根据《香城镇詹邱村旧村拆迁实施方案》的规定，拆除被申请人房屋，需要其签订协议并服从拆迁，但现有在案证据不能证明被申请人已将房屋腾空交出，亦不能证明涉案房屋内的财产已得到妥善处置，在此情况下，由于拆除行为存在扩大被申请人损失的可能，因此，被申请人具有就拆除行为提起诉讼的原告主体资格。香城镇政府关于詹邱村村委会已取得涉案房屋的处分权，被诉拆除行为系履约行为而非行政强制执行行为的再审申请理由难以成立，本院不予支持。

二、关于香城镇政府是否为本案适格被告的问题。本案中，詹邱村村委会虽自认涉案房屋系其拆除，但**香城镇政府与詹邱村村委会制定了针对被申请人等未拆迁农户的《香城镇詹邱村旧村拆迁实施方案》，原审法院据此认定香城镇政府参与实施了被诉强拆行为，是本案的适格被告，并无不当。**香城镇政府关于其不是本案适格被告的多项再审申请理由均难以成立，本院不予支持。

三、关于本案被诉强制拆除行为是否违法的问题。结合二审法院查明的事实，现有在案证据不能证明邹城市政府和香城镇政府对被申请人涉案房屋的拆除行为履行了相应的法定程序，故二审法院判决撤销本案一审判决，确认邹城市政府和香城镇政府对被申请人涉案房屋的拆除行为违法，符合法律规定。

综上，山东省邹城市香城镇人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人山东省邹城市香城镇人民政府的再审申请。

审判长李智明

审判员阎　巍

审判员仝　蕾

二〇二〇年十一月二日

法官助理 袁岸乔

书记员 常晓轩

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）鲁行终1965号

上诉人（原审原告）詹*秦，男，汉族，1963年3月21日出生，住邹城市。

被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。

法定代表人杜*节，市长。

委托代理人林*华，邹城市人民政府工作人员。

委托代理人黄*，山东匡衡律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）邹城市香城镇人民政府，住所地邹城市香城镇香城村999号。

法定代表人秦*儒，镇长。

委托代理人靖*超，邹城市香城镇人民政府工作人员。

原审第三人邹城市香城镇詹邱村村民委员会，住所地邹城市香城镇詹邱村驻地。

法定代表人詹*刚，主任。

原审原告詹*秦因诉原审被告邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）、邹城市香城镇人民政府（以下简称香城镇政府）及原审第三人邹城市香城镇詹邱村村民委员会（以下简称詹邱村委会）房屋行政强制一案，不服济宁市中级人民法院（2019）鲁08行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：2014年，青岛保税港区济宁（邹城）功能区建设项目落户邹城市香城镇。2014年7月29日，邹城市政府召开关于加快青岛保税区济宁（邹城）功能区詹邱村搬迁专题会议。本次专题会议纪要载明：“詹邱村搬迁是保税功能区建设的一项基础性工程，也是一项民生工程。詹邱社区建设采取代建回购的模式，由邹城市政府与保税功能区投资开发管理有限公司签订代建回购协议，由该公司负责工程建设。对于詹邱社区已完成建设的1号、2号楼建设资金，经审计后，由该公司从邹城市政府支付的第一批回购资金中拨付给香城镇政府，由香城镇政府与施工方结算。詹邱社区建设资金，邹城市政府参照其他镇街同类型项目，按照詹邱村搬迁腾空节余土地每亩30万元予以支付。资金不足部分由香城镇协调詹邱村，采取每户分担的方式解决，如资金有节余则交于詹邱村用于发展集体经济。香城镇与詹邱村成立搬迁建设项目部，作为社区搬迁改造项目的实施主体，履行与工程相关的合同签订、项目申报、工程验收等程序。”2014年9月19日，邹城市政府针对上述建设项目作出邹征公告[2014]10号《拟征收土地公告》，拟征收范围包括詹邱村集体土地。2015年2月2日，山东省人民政府作出鲁政土字[2015]115号《关于邹城市2014年第9批次建设用地的批复》，同意将詹邱村涉案土地转为建设用地并征收。2015年2月12日，邹城市政府作出2015年第4号《征收土地公告》。

詹秦系邹城市香城镇詹邱村村民，其在该村建有房屋。2017年，詹邱社区建设完成，詹邱村“两委”发布《詹邱社区选房方案》，明确该村选房步骤为“村委会与农户签订旧房拆除合同——农户根据所选户型与村委会结算新旧房差价——交（退）款选房”。詹邱村民陆续签订合同、结算新旧房差价款、选房、装修入住。2017年7月25日，詹秦与詹邱村委会进行结算，并选取詹邱社区10号楼3单元202室房屋。2017年9月27日，詹秦领取新旧房结算差价款。2018年4月，詹邱村委会发布《詹邱村旧房拆迁通知书》，载明“依据前期村委会与各农户签订的协议……各户各自合理安排好旧宅的财物及院内外树木，逾期不清理者，视为自动放弃清理，村委会有权依法按拆迁计划予以拆除。”至此，詹邱村委会开始大范围实施拆除原旧村房屋工作。2018年10月12日，詹邱村拆迁工作领导小组发布《香城镇詹邱村旧村拆迁实施方案》，载明“詹邱村旧村需拆迁原址旧房屋共420套，现已拆除362套，还有58位房屋未拆迁，其中，没参加选房的19户，选完楼房没拆迁的39户。经过村两委研究，定于2018年10月20日，对选完楼房未拆迁的39户房屋进行集中拆除……”。詹秦作为已选完楼房但未拆除旧房户，其房屋于2018年10月20日至21日被詹邱村委会组织的人员拆除。詹秦现已入住其所选房屋。詹秦对旧房拆除行为不服，提起本案行政诉讼，请求确认邹城市政府和香城镇政府强拆其房屋的行为违法。

原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。由于青岛保税港区济宁（邹城）功能区建设项目占用土地系詹邱村集体所有，邹城市政府经山东省人民政府批复同意对詹邱村集体土地实施征收。在土地征收过程中，邹城市政府及其职能部门履行了拟征收公告、地上附属物勘测清点、申请报批、经批准作出征收决定、补偿等程序，征收土地程序并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的申请人民法院强制执行。本案中，詹邱村集体土地被依法征收，作为集体土地所有权人的詹邱村委会并无拒不交出土地的行为。邹城市政府亦未向土地所有权人或使用权人下达责令交出土地的通知。从詹邱村未选楼房村民的房屋未被拆除的情形看，该村所占土地亦不存在需要即时交付的必要性。因此，詹秦诉称邹城市政府和香城镇政府因实施土地征收而对其房屋实施强拆，没有事实和法律依据。另外，詹邱社区建设采取代建回购的模式，该社区建设所需资金除詹邱村搬迁腾空节余土地补偿资金外，不足资金由詹邱村采取每户分担的方式解决。因此，詹邱村设定了詹邱社区选房方案，并公布了选房步骤。根据选房步骤显示，村民选取新房的前提是与村委会签订旧房拆除合同，并对旧房与新选取房屋价格进行差价结算。虽然詹邱村委会未能提供詹秦签订的旧房拆除合同，但詹秦作为詹邱村村民应当知道选房步骤，结合其他选房村民签订旧房拆除合同的事实，可以认定詹秦应当知道选取新房领取补偿意味着旧房需要拆除的事实。詹秦已选取新房，并领取了差价款，詹邱村委会对拆除其房屋的事实亦无异议。由此表明，詹秦所主张房屋拆除行为系其与詹邱村委会之间关于旧房处置约定的履行行为，而非行政机关的强制执行行为。综上，詹秦请求确认邹城市政府和香城镇政府强拆其房屋的行为违法，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回詹秦的诉讼请求。

詹*秦不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判。主要理由如下：1.上诉人与詹邱村委会未签订旧房拆除合同。原审法院以上诉人选取新房、领取差价款认定涉案房屋拆除行为系其与詹邱村委会之间关于旧房处置约定的履行行为，而非行政机关的强制执行行为，主要证据不足，认定事实和适用法律错误。2.被上诉人系适格的强拆主体，强拆现场视频中有被上诉人工作人员在现场组织实施强拆活动。3.被上诉人对上诉人房屋实施强制搬迁和拆除，没有申请人民法院强制执行，违反法定程序，缺乏法律依据。

被上诉人邹城市政府和香城镇政府未提交书面答辩意见。

原审第三人詹邱村委会未提交书面陈述意见。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院基本同意原审法院查明的事实。本院另查明，邹城市政府作出的上述专题会议纪要决定“香城镇与詹邱村成立搬迁建设项目部，作为詹邱社区搬迁改造项目的实施主体……香城镇成立村庄搬迁工作领导小组，制定实施村庄搬迁工作方案，保证村庄搬迁工作顺利有序进行。”詹邱村拆迁工作领导小组发布的上述《香城镇詹邱村旧村拆迁实施方案》中载明“……村两委和镇司法及镇工作组配合，按照当时签订的旧房拆除合同提前入户下达书面通知，与当事人面对面讲解政策，劝导当事人主动拆迁，对拒不服从拆迁的农户，依据有关法律走司法程序执行……”

本院认为：根据原审法院判决内容和詹秦的上诉理由，本案确定的争议焦点为：1.詹秦选取安置房屋并领取新旧房结算差价款后，是否有权就强拆行为提起诉讼；2.邹城市政府和香城镇政府是否为被诉强拆行为的适格被告；3.被诉强拆行为是否合法。

（一）关于詹秦选取安置房屋并领取新旧房结算差价款后，是否有权就强拆行为提起诉讼的问题。一般来说，在土地或房屋征收过程中，被征收人签订征收安置补偿协议并领取补偿款后，其腾空交出房屋，视为协议履行完毕，其丧失房屋和土地权益，与后续强拆行为不再具有法律上的利害关系。但是，如果被征收人没有获得相应的拆迁安置补偿利益，或者拒不腾空交出房屋致使包括室内动产在内的其他人身财产因强拆遭受损失，则与后续强拆行为具有法律上的利害关系。本案中，从《詹邱村旧房拆迁通知书》载明的内容“依据前期村委会与各农户签订的协议……各户各自合理安排好旧宅的财物及院内外树木，逾期不清理者，视为自动放弃清理，村委会有权依法按拆迁计划予以拆除。”以及《香城镇詹邱村旧村拆迁实施方案》载明的内容“定于2018年10月20日，对选完楼房未拆迁的39户房屋进行集中拆除……劝导当事人主动拆迁，对拒不服从拆迁的农户，依据有关法律走司法程序执行……”可以看出，对选完楼房未拆迁农户的房屋实施集中拆除，需要被拆迁人签订协议并服从拆迁。虽然詹*秦选取安置房屋并领取新旧房结算差价款，但并不足以证明其已针对涉案房屋签订旧房拆除合同，对自身权利义务作出了相应处分；亦不足以证明詹*秦已腾空交出房屋，不会因强拆造成扩大损失的产生。即使詹*秦签订了旧房拆除合同，在其拒不腾空交出房屋、其旧房内财产未得到妥善处置的情况下，也依然可能与强拆行为存在法律上的利害关系。因此，詹秦可以作为适格原告提起本案确认强拆行为违法之诉。原审法院认定詹*秦所主张房屋拆除行为系其与詹邱村委会之间关于旧房处置约定的履行行为，主要证据不足，本院予以指正。

（二）关于邹城市政府和香城镇政府是否为被诉强拆行为适格被告的问题。由于强拆行为属于事实行为，对事实行为提起诉讼，首先应当结合在案证据和拆迁工作的目的性认定实施该行为的行政机关为适格被告。如果村（居）委会、建设施工单位、拆迁公司等非行政主体认可实施了强拆行为，则应当查明其与行政机关是否存在行政委托关系。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第二款的规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。具体到本案，香城镇政府在原审中辩称为如期完成詹邱村房屋的拆迁安置工作，其与詹邱村委会制定了《香城镇詹邱村旧村拆迁实施方案》，因该方案直接针对詹*秦等未拆迁农户作出，可以认定香城镇政府参与实施了被诉强拆行为。香城镇政府作为能够独立承担法律责任的行政机关，属于适格的被告。邹城市政府在原审中否认参与实施了被诉强拆行为，詹邱村委会自认涉案房屋系其拆除。从邹城市政府的专题会议纪要来看，会议决定“香城镇与詹邱村成立搬迁建设项目部，作为詹邱社区搬迁改造项目的实施主体……香城镇成立村庄搬迁工作领导小组，制定实施村庄搬迁工作方案，保证村庄搬迁工作顺利有序进行。”可见，邹城市政府对香城镇和詹邱村进行了拆迁工作的分工安排，邹城市政府与詹邱村委会因此建立了行政委托关系，詹邱村委会认可实施了被诉强拆行为，当事人不服提起诉讼的，应以委托机关邹城市政府为适格的被告。因此，上诉人关于邹城市政府和香城镇政府系适格强拆主体的主张成立，应以支持。

（三）关于被诉强拆行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关对集体土地上被征收房屋实施行政强制行为应当依法进行，确保该行为合法、合理。在对房屋实施强制拆除前，行政机关应当确定是否与利害关系人达成补偿安置事宜，是否给利害关系人留出申请行政复议或提起行政诉讼的期限，是否履行责令交出土地程序，是否申请人民法院强制执行。在强制拆除过程中，强制手段、方式是否科学、合理，是否给利害关系人造成不必要的损失。本案中，邹城市政府和香城镇政府未能提供证据证明其对詹秦的涉案房屋实施强拆行为履行了相应的法定程序，也即，在其提供的证据不足以证明其可以直接对涉案房屋实施强制拆除的情况下，其作出的被诉强拆行为属于违反法定程序，依法应当确认为违法。原审法院以詹邱村集体土地被依法征收，作为集体土地所有权人的詹邱村委会并无拒不交出土地的行为进而认定被诉强拆行为无事实和法律依据，割裂了詹