最高法判例：因行政机关怠于履行补偿安置义务而适用国有土地上房屋征收补偿标准的认定

太原律师为您普法：HTTP://WWW.FABANG.COM/taiyuan/

☑ 裁判要点

案例一：在对集体土地进行征收时，因征地实施部门的原因未对被征收的集体土地上房屋进行补偿，而在补偿安置时原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，此时可以参照国有土地上房屋征收补偿标准对原集体土地上的房屋予以安置补偿。本案中，行政机关在实施征地补偿安置工作时，已经对当事人房屋进行了安置补偿，并将其房屋补偿款以当事人名义进行提存。故本案不存在因行政机关怠于履行补偿安置义务而导致当事人房屋未能进行安置补偿的情形。

案例二：集体土地征收过程中，如果未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，经过若干时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。本案中，当事人因与行政机关未达成补偿协议而一直未得到补偿安置，其房屋被强拆时已坐落在被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区。故本案符合因行政机关怠于履行补偿安置义务而导致当事人房屋未能进行安置补偿的情形。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行赔申1179号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：姜*慧，女，1953年6月7日出生，汉族，住山东省××市中区××里河××村。

委托代理人：李*国，山东华剑律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省济南市市中区人民政府。住所地：山东省济南市市中区经八路122号济南大厦。

法定代表人：翟*波，该区区长。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省济南市市中区人民政府十六里河街道办事处。住所地：山东省济南市市中区英雄山路296号。

法定代表人：何*，该办事处主任。

姜*慧因诉山东省济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、山东省济南市市中区人民政府十六里河街道办事处（以下简称十六里河街道办）行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2019）鲁行赔终28号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

姜*慧请求本院撤销一、二审行政赔偿判决，依法改判或发回重审。其申请再审的主要事实和理由为：1.涉案院落所在的土地性质在2004年已经被认定为国有建设用地，之后的政府征收行为应当按照国有土地上房屋征收补偿标准执行。2.对于室内物品和其他损失的赔偿问题，因再审被申请人违法拆迁导致再审申请人无法举证证明实际损失金额时，应当按照不利于再审被申请人的原则，根据再审申请人制作的物品清单进行赔偿。

本院认为，本案的核心问题系再审申请人姜慧提出按照国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋进行补偿的请求能否成立。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定的要义在于，在对集体土地进行征收时，因征地实施部门的原因未对被征收的集体土地上房屋进行补偿，而在补偿安置时原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，此时可以参照国有土地上房屋征收补偿标准对原集体土地上的房屋予以安置补偿。本案中，姜*慧在山东省××市中区××里河××村拥有集体土地上房屋一处，市中区政府和十六里河街道办在实施征地补偿安置工作时，已经对其房屋进行了安置补偿，并将房屋补偿款2171079元以姜*慧名义划入银行账户，该款项因姜*慧本人原因一直未被领取。故本案不存在因征地实施部门怠于履行补偿安置义务而导致姜*慧房屋未能进行安置补偿的情形。因此，姜慧请求参照国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋进行安置补偿，难以支持。至于姜*慧提出的室内物品和其他损失的赔偿问题，原审法院已作了阐述，本院予以认可。

综上，姜*慧的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人姜*慧的再审申请。

审判长李德申

审判员熊俊勇

审判员杨科雄

二〇二〇年十二月十七日

书记员李林涛

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

（2018）最高法行赔申380号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵*宾，男，1981年1月25日出生，汉族，住山东省聊城市经济开发区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省聊城市东昌府区人民政府。住所地：山东省聊城市柳园南路65号。

法定代表人：刘*国，山东省聊城市东昌府区人民政府区长。

再审申请人赵*宾因与被申请人山东省聊城市东昌府区人民政府（以下简称东昌府区政府）行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院(2018)鲁某终654号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁某、审判员王某、审判员罗某成合议庭审查了本案。现已审查终结。

2012年6月21日，东昌府区政府作出东昌政通字(2012)15号《关于谷庄片区旧城改建项目房屋征收决定的公告》，决定对东昌府区谷庄片区旧城改造项目范围内房屋进行征收，赵宾在征收范围内有一处房屋，未办理房屋产权登记。在征收补偿签约期限内，赵宾未与东昌府区政府就征收范围内房屋达成补偿安置协议。2013年1月12日，东昌府区政府对赵宾所有的房屋实施了强制拆除，但对相关证据并未公证保全。赵宾不服，与其他村民共计25人提起行政诉讼，共同起诉要求确认东昌府区政府强制拆除其房屋行为违法，赔偿因房屋强拆造成的经济损失。一审法院对赵宾等25人共同起诉要求确认东昌府区政府强制拆除房屋行为违法予以立案，同时对赵宾等25人要求赔偿经济损失分别立案。

一审法院认为，赵宾与其他村民一并起诉要求确认东昌府区政府强拆房屋行为违法、赔偿经济损失，一审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定对赵宾要求确认强拆行为违法及赔偿损失请求分别立案予以审理，符合法律规定，因而本案赔偿诉讼符合法定起诉条件。同时，东昌府区政府于2013年1月12日对赵宾的房屋实施强拆，该行为已被一审法院(2015)聊行初字第58号行政判决确认违法，因此，该强拆行为给赵宾合法权益造成的损失应由东昌府区政府承担相应的国家赔偿责任。本案的主要焦点在于对案涉房屋及屋内财产应以何标准和数额进行认定。主要分为以下三点：

一、关于《房屋建筑面积鉴定书》《房地产评估报告》能否作为本案定案依据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，赵宾的房屋及室内物品因东昌府区政府违法强拆行为灭失，在案涉房屋未办理房屋登记的情况下，赵宾对于房屋面积及室内物品无法提供证据予以证明，依据上述法律规定，应由东昌府区政府对赵宾的经济损失承担举证责任，因此东昌府区政府申请一审法院根据卫星图片对案涉房屋面积进行鉴定，并不违反法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条与《国有土地上房屋征收评估办法》第十条都规定了征收公告之日作为评估时点或者补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。其目的在于保障被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。在本案中，因征收决定公告时间与实际赔偿时间相隔过长，如依据征收决定公告时的市场价格予以赔偿，该赔偿标准显然对赵宾不公平，故一审法院要求按对外委托时间点对谷庄片区新建商品（住宅）楼房的平均市场价格予以评估，并无不当。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条第一款规定，当事人对人民法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定，提出证据证明存在下列情形之一的，人民法院应予准许：（一）鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格的；（二）鉴定程序严重违法的；（三）鉴定结论明显依据不足的；（四）经过质证不能作为证据使用的其他情形。诉讼双方均未提交相应证据证实鉴定结论存在上述规定的情形，故诉讼双方对鉴定结论提出的异议均不能成立。同时，因在委托鉴定过程中，经一审法院依法通知，赵*宾未到场参加选定鉴定机构，一审法院依法选择鉴定机构，符合法律规定。综上，《房屋建筑面积鉴定书》《房地产评估报告》的作出程序未违反法律法规，可以作为本案定案依据。

二、关于案涉房屋损失赔偿的问题。因该鉴定结论明确说明测量资料数据存在正常的测量误差，为保护赵宾合法权益，案涉房屋面积应按照误差的最高值予以计算，故案涉房屋面积应为162.52平方米。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。不能剥夺赵宾选择安置住房的权利，故赵*宾可以在房屋产权调换或货币补偿中进行选择。如选择房屋产权调换，则房屋面积不足或超出的部分按照鉴定结论补足差价。

三、关于室内物品损失赔偿的问题。因东昌府区政府不能提供证据证明拆迁过程中其按照正当程序妥善保管了赵宾的室内物品，一审法院根据赵宾陈述及提供的物品清单，结合日常生活经验，考虑物品折旧等因素，对于赵*宾室内物品及集装箱等损失酌定赔偿4万元。

综上，一审法院判决东昌府区政府于一审判决生效之日起30日内向赵宾提供与被拆除房屋区位、用途、面积相同的安置住房，或面积相近的安置住房并按每平方米7755元的标准结算差价；或者支付房屋赔偿金1260342.6元（由赵宾选择安置住房或货币赔偿），并向赵*宾支付室内物品及集装箱等赔偿金4万元。

赵宾不服一审判决，上诉至山东省高级人民法院。认为一审法院认定事实部分错误，审理程序违法。主要理由为：一审法院没有认定赵宾持有集体土地建设用地使用权证等土地登记手续，在土地手续没有审查的情况下，仅认定赵*宾未办理房屋产权登记，属于遗漏事实。对于东昌府区政府对涉案房屋实施强制拆除前，没有审查是否给予补偿以及是否作出过征收补偿决定，也属于遗漏事实。

二审法院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。二审法院认为，关于对《房屋建筑面积鉴定书》《房地产评估报告》能否作为本案定案依据、案涉房屋面积认定及损失赔偿、室内物品损失赔偿这三点问题，一审法院的认定与处理并无不当，并以基本相同的理由予以支持。

对于赵宾上诉称被拆房屋重复适用行政赔偿与行政补偿程序的问题，二审法院认为，在一个行政行为被依法确认为违法并已经启动行政赔偿程序时，当事人不能重复或者交叉运用救济手段，再行寻求行政补偿，补偿问题可以在赔偿程序中一并解决，即使涉案房屋经过了合法的行政补偿程序，那么行政赔偿的范围则仅限于行政行为违法所造成的扩大损失部分。因此，一审法院根据赵宾的诉讼请求，对本案适用国家赔偿程序进行审理，并就赔偿问题直接作出赔偿判决，并无不当。

对于应否按照集体土地上的房屋价值予以赔偿的问题。根据最高人民法院法释(2011)20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”最高人民法院行政审判庭(2005)行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》指出：“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”因而集体土地征收过程中，如果未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，经过若干时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。本案中，赵宾虽然持有集体土地使用权证，但涉案房屋强拆时，涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区，符合最高人民法院上述答复和司法解释的规定，故一审法院依据国有土地上房屋征收补偿标准对赵宾诉求予以判决行政赔偿，并无不当。

综上，二审法院认为一审法院判决认定事实清楚，适用法律明确，依法应予以支持。判决驳回上诉，维持原判决。

赵宾不服，向本院申请再审。请求撤销一审、二审判决，进行再审，并判令支持其一审所有诉讼请求。主要理由是：一、二审判决认定事实不清。作为赔偿依据的房屋鉴定结果中房屋鉴定价值与实际价值不符，明显低于实际价值。一、二审法院对赔偿方式采用货币补偿与房屋产权调换二者进行选择的处理方式属适用法律错误。二审法院未对二审听证会及上诉状中赵宾所提出证据问题进行审查，证据采信存在问题，定案证据存在瑕疵。二审法院适用法律错误，行政赔偿不能取代行政补偿。

本院认为，本案系因行政机关强制拆除房屋引发的行政赔偿纠纷，涉案房屋被拆除的行为已经被确认违法，被申请人应当对申请人的财产损失承担赔偿责任。本案的焦点问题是财产损失的赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，赵*宾虽然持有集体土地使用权证，但涉案房屋强拆时，涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区，原审法院依据国有土地上房屋征收补偿标准对赵*宾诉求予以判决行政赔偿，并无不当。在涉案房屋损失赔偿方面，原审法院依职权针对涉案房屋作出的房屋建筑面积鉴定书和房地产评估报告可以作为有效证据。关于涉案房屋内物品损失赔偿的问题，在申请人和被申请人均对室内物品无法提供证据予以证明的情况下，原审法院根据申请人陈述及提供的物品清单，结合日常生活经验，考虑物品折旧等因素，作出酌情赔偿的判决，亦并无不当。

综上，再审申请人赵*宾的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人赵*宾的再审申请。

审判长梁凤云

审判员王海峰

审判员罗　霞

二〇一八年十二月十八日

书记员申泽斌

来源：鲁法行谈

　　相关阅读：

　　最高法院案例：在已签订房屋补偿安置协议且在验房单上签字确认的情况下，行政机关可否依照约定拆除房屋

　　最高法院案例：在已签订房屋补偿安置协议且在验房单上签字确认的情况下，行政机关可否依照约定拆除房屋 珠海啊律师为您普法： HTTP://WWW.FABANG.COM/zhuhai/ 【裁判观点】 被征收人与行政机关签订征收房屋补偿安置协议,协议约定采取产权调换的方式进行补偿……[更多]

　　最高法判例：在已签订房屋补偿安置协议且在验房单上签字确认的情况下，行政机关可否依照约定拆除房屋

　　最高法判例：在已签订房屋补偿安置协议且在验房单上签字确认的情况下，行政机关可否依照约定拆除房屋 珠海律师为您普法： HTTP://WWW.FABANG.COM/zhuhai/ 裁判要点 被征收人与行政机关签订征收房屋补偿安置协议,协议约定采取产权调换的方式进行补偿安置，并……[更多]