最高法判例：征收补偿协议是否成立的判断

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☑ 裁判要点

在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于涉案征收补偿协议是否成立的问题，可以适用民事法律规范的规定。原《合同法》第三十二条：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”涉案征收补偿协议文本第十二条亦载明：“本协议自双方签字盖章之日起生效。”当事人在行政机关提供的涉案征收补偿协议文本上签字，但行政机关尚未在协议文本上盖章，且该征收补偿协议并未实际履行，按照上述法律规定和协议约定，该征收补偿协议并未成立和生效，不产生法律约束力。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申7440号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：兰*珍，女，1937年10月22日出生，汉族，住陕西省黄陵县城区。

委托诉讼代理人：刘铭，男，1987年4月2日出生，汉族，住陕西省黄陵县城区，系兰珍之孙。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省黄陵县人民政府。住所地：陕西省黄陵县桥山街道高阳路16号。

法定代表人：高*，该县人民政府县长。

委托诉讼代理人：张*明，陕西省黄陵县桥山街道办事处主任。

委托诉讼代理人：张*，陕西桥山律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省黄陵县桥山街道办事处。住所地：陕西省黄陵县桥山街道商业大街。

法定代表人：张*明，该办事处主任。

再审申请人兰*珍因与陕西省黄陵县人民政府（以下简称黄陵县政府）、陕西省黄陵县桥山街道办事处（以下简称桥山街道办）房屋征收补偿安置协议纠纷一案，不服陕西省高级人民法院（2018）陕行终218号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

兰珍申请再审称，1.黄陵县政府征收兰珍的房屋，其拟定涉案《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称征收补偿协议）的行为应视为要约，兰珍代理人刘铭在征收补偿协议上签字应视为承诺，只要刘铭将征收补偿协议中必要的部分填写完毕并签名捺印，即视为补偿协议成立。黄陵县政府及其委托组织应依据补偿协议约定主动履行支付补偿款和交付房屋的义务，一、二审法院驳回兰珍要求黄陵县政府履行补偿协议约定义务的诉讼请求，适用法律错误。2.桥山街道办已经在补偿协议上盖章，系其委托机关黄陵县政府的真实意思表示，对黄陵县政府产生法律约束力。3.兰珍已经按照征收补偿协议约定履行全部义务并腾退房屋，黄陵县政府也已组织拆除。黄陵县房屋征收管理局棚改账户已向兰珍代理人支付过渡费147660元。一、二审法院认定已处在履行阶段的征收补偿协议未成立生效，违反了法律适用规则。4.征收补偿协议第十二条约定：“本协议自双方签字盖章之日起生效。”桥山街道办在签订协议时向刘铭解释经领导签字并加盖公章或者捺印就可以付款交房了。事实上，刘铭和桥山街道办已经在征收补偿协议上签章，协议已经生效。5.黄陵县政府主张2006年签订的拆迁补偿协议中涉及的房屋院落与2016年兰珍的房屋院落重合，但未提交证据予以证明。请求撤销一、二审判决，提审本案，查明事实后改判支持兰珍的全部诉讼请求。

黄陵县政府、桥山街道办提交意见称，2006年黄陵县住建局委托黄陵县城市房屋拆迁公司征收包括兰珍在内的张寨村部分村民的房屋，当时与兰珍之子刘福平签订补偿安置协议并支付协议约定补偿金总额的60%即200325.8元，后因规划调整未实际占用兰珍的房屋。2016年张寨棚户区改造项目中，兰珍上述房屋又在被征收房屋范围内，在征收过程中需要黄陵县房屋征收管理局、桥山街道办和兰珍三方共同签订补偿协议，桥山街道办与兰珍委托代理人刘铭在征收补偿协议上签字或者盖章，按规定兰珍应退回第一次房屋征收补偿款200325.8元或者予以直接扣除，但刘铭不同意，故黄陵县房屋征收管理局未在补偿协议上签章，该协议未生效，不具有法律约束力，因此，兰珍的诉讼请求不能成立。对于兰*珍主张的安置房问题，因其房屋征收补偿款未支付，其未缴纳个人应付房款，故无法取得安置房。黄陵县政府支付过渡安置费是根据实际情况而定，与补偿协议是否成立和生效无关。综上，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

本院认为，结合一、二审判决的内容和兰*珍申请再审的理由，本案应主要审查涉案征收补偿协议是否成立。

涉案征收补偿协议是行政机关与被征收人关于房屋征收补偿问题的协议，属于行政协议。当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”据此，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于涉案征收补偿协议是否成立的问题，可以适用民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第三十二条：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”涉案征收补偿协议文本第十二条亦载明：“本协议自双方签字盖章之日起生效。”该协议载明的当事人刘*铭、桥山街道办已在协议文本上签字或盖章，但一方当事人黄陵县房屋征收管理局尚未在协议文本上盖章，按照上述法律规定和协议约定，该征收补偿协议并未成立和生效，不产生法律约束力，故兰珍要求黄陵县政府、桥山街道办履行该协议约定的义务并承担违约责任的诉讼请求不能成立。需要指出的是，黄陵县政府征收兰珍房屋，应依法予以补偿，虽然当事人之间因对是否扣除或退还黄陵县政府所称2006年已支付的200352.8元补偿款问题未达成一致意见，导致黄陵县房屋征收管理局未在涉案征收补偿协议文本上盖章，该协议未成立和生效，但征收机关仍应依法对兰珍予以补偿，向兰珍支付过渡安置费是其法定职责，如果兰*珍对房屋征收补偿有关问题有异议，仍可依法寻求救济。

综上，兰*珍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回兰*珍再审申请。

审判长　 李　涛

审判员　 杨　卓

审判员　 丁晓明

二〇一八年十二月二十九日

法官助理 任少鹏

书记员 赵 贝

来源：鲁法行谈

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