最高法判例：部署研究征收拆迁的县级政府和自认实施强制拆除的乡镇政府，谁才是强拆行为的适格被告？

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☑ 裁判要点

部署研究征收拆迁的县级政府和自认实施强制拆除的乡镇政府，谁才是强拆行为的适格被告？虽然县级政府是征收主体，也曾开会统筹研究过征收拆迁问题，但尚不足以证明其具体实施或委托实施了被诉房屋强拆行为；县级政府否认被诉行为系其直接具体所为，提出乡镇政府才是具体实施者；而乡镇政府则明确承认系其具体实施了被诉行为。在此情况下，不宜推定县级政府为适格被告，而是根据全案证据，区分内外部行为，结合责任承担能力等要件，综合认定乡镇政府为适格被告。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2021）最高法行申2615号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：锁*全，男，1971年3月5日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。

委托诉讼代理人：玄*锦，北京浩硕律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区银川市西夏区人民政府。住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区贺兰山路与丽子园北街交叉口。

法定代表人：张*兵，该区区长。

再审申请人锁*全因诉宁夏回族自治区银川市西夏区人民政府（以下简称西夏区政府）强制拆除、清除一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终364号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

锁*全申请再审称，一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序存在多处违法且证据不足，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第三项、第四项、第五项规定的再审情形。1.相关案例表明，司法实践中已实行强拆责任主体推定和举证责任倒置，且涉及多部门联合执法时应由批准实施联合执法的人民政府承担法律责任。且被申请人在庭审中未出示证据证明其没有实施强拆行为，故系本案的适格被告，一、二审法院认定事实存在错误，申请人的再审申请符合行政诉讼法第九十一条第一项情形。2.宁夏回族自治区银川市西夏区兴泾镇人民政府（以下简称兴泾镇政府）不是本案的第三人或证人，其出具的《兴泾镇十里铺村涝池组整体搬迁情况说明》不符合证据的基本要求，且系一审法院在庭审之后出示给申请人的，未组织庭审质证或作出说明、听取当事人意见，即便作为被申请人提交的证据也早过了举证期限，故一、二审法院将其作为定案依据属于程序违法。申请人的再审申请符合行政诉讼法第九十一条第三项、第五项情形。3.根据兴泾镇政府出具的《兴泾镇十里铺村涝池组整体搬迁情况说明》就认定其是适格被告，没有任何法律依据，据此驳回起诉、上诉属适用法律错误。申请人的再审申请符合行政诉讼法第九十一条第四项情形。综上，请求再审本案。

本院认为，本案争议焦点是西夏区政府是否为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，锁*全在原审中提交的证据虽能证明西夏区政府是征收主体，也曾开会统筹研究过征收拆迁问题，但尚不足以证明西夏区政府还具体实施或委托实施了本案被诉行为；西夏区政府否认被诉行为系其直接具体所为，提出兴泾镇政府才是具体实施者；而兴泾镇政府则明确承认系其具体实施了被诉行为。在此情况下，一审法院不推定西夏区政府为本案适格被告，而是根据全案证据，区分内外部行为，结合责任承担能力等要件，综合认定兴泾镇政府为本案适格被告，并在经释明但锁*全仍拒绝变更被告的情况下作出裁定驳回起诉，符合前述规定。二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定，亦无不当。兴泾镇政府出具的情况说明系进一步证明本案适格被告的证据,并非证明被诉行为合法性的证据，一、二审法院采信该证据不构成本案再审的正当事由。

综上，锁*全的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回锁*全的再审申请。

审判长　 何　波

审判员　 徐　超

审判员　 陈宏宇

二〇二一年三月二十六日

法官助理 李 欣

书记员 韩 岐

来源：鲁法行谈