招商引资协议中关于返还土地出让金的条款并不当然无效

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招商引资协议中关于返还土地出让金的条款并不当然无效——江西省上饶市信州区人民政府与江西三清山旅游集团有限公司合同纠纷二审案

裁判要旨

1.政府在与企业签订的招商引资协议中约定一定情形下向企业返还土地出让金等政策优惠，如未以不合理条件限制、排斥第三方参与竞买土地，不存在损害他人利益和社会公共利益情形的，不能当然认定为无效。

2.土地出让金中包含的税费为土地受让人应履行的法定义务，协议约定政府向土地受让人返还出地出让金不包含返还税费。

01基本案情

（一）当事人

上诉人（原审原告、原审反诉被告）：江西三清山旅游集团有限公司。

被上诉人（原审被告、原审反诉原告）：江西省上饶市信州区人民政府。

（二）基本事实

江西省上饶市信州区人民政府（以下简称“信州区政府”）作为乙方与宁波成功信息产业股份有限公司作为甲方分别于2002年11月1日、2002年12月5日签订《协议书》和《补充协议书》，就宁波成功信息产业股份有限公司在上饶成立上饶成功电子信息产业园有限公司，由上饶成功电子信息产业园有限公司购并上字仪表有限责任公司，并在三江工业园进行后续投资和建设以及甲方享受信州区政府制定的投资优惠政策等内容达成一致意见,其中协议书第二条约定：“乙方同意并支持，由上饶成功电子信息产业园有限公司对上字仪表有限责任公司实施并购。上饶成功电子信息产业园有限公司出资1,000万元，用以收购上字仪表有限责任公司所有股东权益（净资产）和承担职工安置费。乙方承诺，如果所有股东权益和职工安置费超过1,000万元，则超过部分由乙方负责解决；如果上字仪表有限责任公司存在购并前账面之外的负债，则由此所造成的损失也由乙方承担。”第四条约定：“上饶成功电子信息产业园有限公司将在乙方履行本协议第3条后即实施对上字仪表有限责任公司的购并。实施并购后，乙方即按照饶府字【2002】128号文件，同意为上饶成功电子信息产业园有限公司办理改变用地性质的手续。乙方承诺，上饶成功电子信息产业园有限公司将从购并协议生效之日起的一个月内取得该地块的商业用地土地使用权证。上饶成功电子信息产业园有限公司将上字仪表有限责任公司现有的土地用于房地产项目的开发和建设时，乙方将减免城建配套费和各项规费”。

2002年9月20日，上饶市人民政府向信州区政府下发饶府字【2002】128号《关于减免信州区上字仪表公司土地出让金和城市配套费等有关规费的批复》，其中批复第一条为：“原则同意上字仪表公司与成功信息产业股份有限公司达成的收购协议。为支持企业改制，决定免去企业改制过程中土地出让所应缴的出让金和宁波成功信息产业股份有限公司在今后的房地产开发过程中所发生的承建配套费及其他各类规费”。

2006年9月5日，信州区政府作为甲方、江西三清山旅游集团有限公司（以下简称“三清山公司”）作为乙方、上饶成功电子信息产业园有限公司作为丙方，就丙方归还中国银行股份有限公司上饶市分行的到期贷款及利息问题，三方共同签订了一份《合作协议书》，该协议书约定：“一、就甲方原欠上饶成功428.6万元借款，由乙方按照甲方的要求借给甲方，并于2006年12月20日前汇入上饶市中行。甲方承诺该借款于2006年12月从市财政归还区财政欠款中优先归还乙方，2007年6月底之前市财政还未归还区财政的欠款由甲方自行筹款一次性归还乙方；二、就丙方所欠中行1,700万元的贷款，由乙方按照丙方的要求垫付资金归还中行，并于2006年12月20日前汇入中行。丙方承诺以中行释放的坐落在上饶市信州区五三大道38号的工业用地使用权和地上的建筑物及其附着物转让给乙方；三、甲方为扶持丙方的发展，为自身归还借款及丙方改善生产经营状况增加地方财政收入，同意乙方将转让所获得的工业用地变性，并承诺无论是通过挂牌出让还是拍卖出让所得的土地出让金于成交确认之后，土地出让金转到区财政按招商引资协议结算后返还给乙方，乙方按照饶府字【2002】128号、饶信府字【2002】97号《关于宁波成功信息产业股份有限公司享有配套投资优惠政策的通知》和招商引资协议中的相关规定享受优惠政策”。合作协议签订后，三清山公司依约垫付了1,700万元归还中行将坐落在上饶市信州区五三大道38号该宗土地的抵押予以释放，2007年2月1日，三清山公司下属全资子公司江西三清房地产开发有限公司以2,185万元的价格竞买到合作协议中约定的2006-21号位于五三大道北侧的国有土地使用权，并分三次向上饶市土地市场交易管理所、上饶市财政局共支付2,185万元的土地出让金。2008年2月19日，江西三清房地产开发有限公司与上饶市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定江西三清房地产开发有限公司取得位于市五三大道北侧的宗地，该出让宗地的用途为商业、金融业、居住用地，该宗地的土地使用权出让金为2,185万元。2008年4月7日，上饶市人民政府办公室下发饶府办抄字【2008】82号抄告单，同意案涉土地（上饶市仪表厂五三大道厂区）出让金收入在按规定缴纳契税和计提社保基金等后全额拨补企业用于改制工作，后上饶市财政局陆续将1,866万元划拨至信州区财政局。信州区政府于2008年9月18日支付给上饶成功电子信息产业园有限公司300万元、于2009年12月22日支付给上饶市中智电子信息产业园有限公司500万元以及于2012年12月31日支付给上饶市中智电子信息产业园有限公司300万元，三清山公司对信州区政府支付的上述三笔款项共计1,100万元予以认可，但主张信州区政府尚有1,085万元土地出让金未返还，故三清山公司诉至法院要求信州区政府偿还合作协议书中的借款以及返还剩余的土地出让金，诉讼中，信州区政府提出反诉，要求三清山公司返还已支付的土地出让金1,100万元。

信州区政府对于三清山公司主张的428.6万元借款以及2009年5月已还款100万元的事实并无异议。

上饶市财政局根据饶府办抄字【2008】82号文拨入上饶市信州区财政局企业改制资金1,866万元。其中：2008年7月拨入500万元，2009年12月拨入500万元，2012年拨入866万元。

0**2裁判结果**

一审判决：一、信州区政府自判决生效之日起十五日内向三清山公司偿还借款人民币328.6万元及其相应利息（以328.6万元为基数，按同期银行贷款利率计算，自2007年7月1日起计算至借款实际付清之日止）；二、三清山公司自判决生效之日起十五日内返还信州区政府土地出让金1,100万元；三、驳回三清山公司的其他诉讼请求。

二审判决：一、撤销江西省上饶市中级人民法院（2019）赣11民初283号民事判决第二、三项；二、变更江西省上饶市中级人民法院（2019）赣11民初283号民事判决第一项为：信州区政府在判决生效之日起十五日内向三清山公司偿还借款人民币328.6万元及其相应利息（以328.6万元为基数，支付自2007年7月1日起至实际偿清之日止，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的同类贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）；三、信州区政府在判决生效之日起十五日内向三清山公司返还人民币766万元及其相应利息（以766万元为基数，支付自2013年1月1日起至实际偿清之日止，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的同类贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）；四、驳回江西三清山旅游集团有限公司的其他诉讼请求；五、驳回上饶市信州区人民政府的诉讼请求。

0**3改判理由**

（**一）一审裁判理由**

一审法院认为，关于《合作协议书》第三条约定返还土地出让金条款的效力问题。《中华人民共和国招标投标法》第五条规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。第十八条第二款规定，招标人不得以合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。《江西省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十八条规定，违反本办法规定批准减免耕地开垦费、土地复垦费、土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用，或者低于依法评估确认的地价出让国有土地使用权的，其批准文件和合同无效……。本案中，信州区政府与三清山公司签订的《合作开发协议书》第三条，明确约定信州区政府无论是通过挂牌出让还是拍卖出让所得的土地出让金于成交确认之后，土地出让金转到区财政按招商引资协议结算后返还给三清山公司，故信州区政府与三清山公司在涉案地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除了其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循公平公开原则，亦违反了我国关于土地出让金的相关法律行政法规的规定，并且双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害了国家利益和社会公共利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、（五）项规定的情形，依法应认定该条款无效。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故信州区政府关于《合作协议书》中第三条的约定无效的主张以及要求三清山公司返还已支付的土地出让金1,100万元于法有据，一审法院予以支持。因信州区政府主张合同无效并提起反诉后，经一审法院释明，三清山公司当庭确认不变更其诉讼请求，坚持合同有效的主张，故对于三清山公司要求信州区政府支付剩余的土地出让金1,085万元及其利息的诉请，因《合作协议书》第三条系无效条款，其该诉请无事实和法律依据，一审法院不予支持。但三清山公司因合同无效所受到的损失，三清山公司可向信州区政府另案主张。

（**二）二审裁判理由**

二审法院认为，本案二审争议焦点为：一、三方签订的《合作协议书》第三条是否有效？二、信州区政府应否向三清山公司支付1,085万元及利息？

一、关于三方签订的《合作协议书》第三条是否有效的问题。

招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。招标是包括价格在内的多种因素的竞争，且竞买时的标书是保密的，一经发出不得更改，而挂牌和拍卖则实行“价高者得”，出价均应公开，并可以多轮竞价。因此招标出让与挂牌、拍卖出让存在本质区别，而挂牌出让可以看做一种竞价场所和时间较为特殊的拍卖出让方式。《合作协议书》并未约定采用招标的方式出让土地，案涉土地最终是以挂牌的方式出让，不应适用《中华人民共和国招标投标法》，而是应当适用《中华人民共和国拍卖法》。《中华人民共和国拍卖法》第四条规定，拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。第三十七条规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。《合作协议书》第三条主要包括三个方面的内容：一是信州区政府同意将工业用地变性；二是信州区政府同意将土地出让金返还；三是三清山公司可享受招商引资有关优惠。其中并没有恶意串通限制、排斥第三方参与土地挂牌、拍卖的内容，也并未就土地价格、挂牌或拍卖方案等实质性内容作出约定，也没有损害他人利益的约定。而从案涉土地使用权出让情况看，依法经过了挂牌出让，信州区政府并未提供证据证明挂牌出让过程中存在恶意串通，以不合理条件限制、排斥第三方参与竞买或损害他人利益的情况。因此，一审法院认为《合作协议书》第三条违反法律规定，排除了其他竞买者，违反了出让土地使用权应当遵循的公平公开原则，因而认定为无效的理由不能成立。

信州区政府还主张，《合作协议书》第三条违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十九条以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条的规定，并且损害公共利益，应为无效。二审法院认为，第一，《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》以及《国有土地使用权出让收支管理办法》不属于法律和行政法规，不能作为判定合同是否有效的法律依据。第二，《合作协议书》第三条不违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定。三清山公司子公司江西三清房地产开发有限公司竞得该宗土地后，足额缴纳了土地出让金2,185万元，并不存在未支付或未足额支付土地出让金的情况。至于约定返还土地出让金，是政府在职能范围内对土地出让金的分配、使用行为，不能由此否定土地出让金已足额缴纳的事实。因此，《合作协议书》第三条并不违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条关于有偿取得国有土地使用权的规定。第三，《合作协议书》第三条未损害社会公共利益。从《合作协议书》来看，信州区政府承诺返还出让上饶成功公司的土地所得土地出让金，是为了扶植当地企业发展、增加地方财政收入，同时也是因为三清山公司续借信州区政府所欠上饶成功公司的借款，以及代上饶成功公司归还了所欠中国银行的1,700万元借款，并不是无对价、无条件的返还，不存在损害社会公共利益的情况。因此，信州区政府关于《合作协议书》第三条因违反土地管理法律规定、损害公共利益而无效的主张亦不能成立。

综上，三方签订的《合作协议书》第三条是当事人的真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，亦不存在损害社会公共利益的情形，应当认定合法有效。

二、关于信州区政府应否向三清山公司返还1,085万元及利息的问题。

三清山公司主张，信州区政府应向其返还1,085万元土地出让金。二审法院认为，《合作协议书》第三条明确约定：“土地出让金转到区财政按招商引资协议结算后返还给乙方”，即返还资金的数额以上饶市政府“转到区财政”的资金为前提。上饶市政府根据饶府办抄字【2008】82号文，在依法扣除有关税金和基金后，将1,866万元划拨至信州区政府。根据《合作协议书》的约定，信州区政府只需向三清山公司支付1,866万元。扣除信州区政府已经支付的1,100万元，其还应向三清山公司支付766万元。

三清山公司还主张，对信州区政府应支付的资金应从2007年5月31日起按同期银行贷款利率计算利息。二审法院认为，如前文所述，信州区政府向三清山公司支付资金以上饶市政府向信州区政府划拨款项为前提，上饶市政府未划拨款项即不满足信州区政府向三清山公司返还款项的条件。上饶市政府分三次向信州区政府返还1,866万元。其中2008年7月拨入500万元，2009年12月拨入500万元，2012年拨入866万元。信州区政府收到上述款项后，也分三次向三清山公司返还1,100万元，其中2008年9月18日返还300万元，2009年12月22日返还500万元，2012年12月31日返还300万元。因《合作协议书》第三条并未约定土地出让金转到区财政后在多长期限内返还三清山公司，可以认为信州区政府已经返还的1,100万元符合《合作协议书》的约定。2012年12月31日后，信州区政府未再返还款项，其未返还的766万元应当从2013年1月1日起计算利息。因双方并未约定逾期返还的利息，三清山公司主张按同期银行贷款利率计算并无不当，但因自2019年8月20日起，中国人民银行取消贷款基准利率标准，2019年8月20日以后的利率标准应适用全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率。即本案利息计算方式为：以766万元为基数，自2013年1月1日起至2019年8月19日按同期中国人民银行公布的贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计付。

综上，三清山公司的上诉请求部分成立，应予支持。一审判决认定事实清楚，但认定《合作协议书》第三条无效错误，应予纠正。一审判决第一项对借款利率在2019年8月20日后未按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，二审法院亦对其进行调整。

案例索引

一审：（2019）赣11民初283号民事判决

二审：（2020）赣民终461号民事判决

来源：江西民事审判