国家部委发布政策文件,是否属于情势变更，合同能否解除？

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裁判要旨

情势变更是变更或者解除合同的法定事由，国家部委发布的政策文件，若继续履行合同不会发生显失公平的情形，则不构成情势变更。当事人以国家部委发布政策文件为由，主张解除合同的，不予支持。

案情简介

一、2003年1月20日，甲方湖南农大与乙方丰泽公司签订项目合作合同，约定甲方提供建设标准和技术规范，乙方负责承建学生公寓和配套设施，建成后移交甲方物业管理，甲方将资金支付共管账户。

二、2005年5月9日，教育部发布稳定高效学费住宿费标准，不得以任何理由、任何形式提高或者变相提高。2009年4月30日，教育部再次发文，强调学生公寓住宿费保持稳定。

三、2009年8月25日、2013年5月19日，湖南省人民政府发文，制定了调整公寓住宿费收费标准，以共同委托中介机构作出的审计结果为准。另查，2005年至2015年，长沙市商品房价有三倍增长。

四、丰泽公司起诉湖南农大，要求解除项目合作合同，返还投资本金及管理成本。湖南农大抗辩项目合作合同不具备合同解除条件。

五、长沙中院认为，丰泽公司与湖南农大合作的目的在于收取投资利润，但因教育部规定属于不可抗力，导致丰泽公司合同目的不能实现，遂判决解除项目合作合同。湖南农大不服上诉。

六、湖南高院认为，国家部委的规范性文件不属于不可抗力和情势变更，丰泽公司诉请合同解除没有法律依据。丰泽公司不服。

七、最高法院认为，本案不适用情势变更原则，湖南农大的学生公寓项目具有一定的公益性，属于低风险、低回报，行政规范文件限定的价格发生变化虽属于客观情况，但没超出双方约定的范围。

裁判要点

本案的争议焦点是行政规范性文件规定价格不变是否属于情势变更？围绕上述争议焦点，最高法院的裁判要点如下：

第一，案涉项目合作合同约定按已竣工该项目核定的入住学生人数和政府有关部门政策规定并核准执行收费标准收取学生住宿费，此表明双方对学生住宿费价格的有预期，虽然客观情况发生变化，但没超出双方约定的范围，不符合情势变更之不可归责于当事人的情形。

第二，湖南农大学生公寓项目具有一定公益性，丰泽公司与湖南农大签订案涉合同时，应当预见到案涉学生公寓的住宿费必然不会按照物价水平的提高而大幅上涨，属于低风险、低汇报的项目，且丰泽公司在可行性报告中做了预测，不符合情势变更之不可预见的情形。

第三，丰泽公司实际收益费用大于投入成本，且双方未在合同中约定具体的回报率，继续履行合同并不存在对双方当事人显失公平。且，丰泽公司没有证据证明其收回投资成本并取得适当利润的合同目的落空或案涉合同目的不能实现，不符合情势变更之显失公平的情形。

实务经验总结

在实务中，如何理解和主张情势变更及适用标准，存在非常大的争议。现结合最高法院的典型案例，总结如下：

第一，什么是情势变更制度及其构成要件。情势变更制度，是指合同有效成立后，因不可归责于双方当事人原因发生了不可预见的情势变更，致使合同的基础动摇或者丧失，若继续履行合同会显失公平，因此，允许变更合同或者解除合同的制度。情势变更制度的构成要件有三方面：因不可归责于双方当事人原因发生了不可预见性客观情况、缔约的合同目的和基础发生动摇或者丧失、继续履行显失公平。

第二，应当如何把控情势变更的适用标准。情势变更的适用以当事人提起诉讼或者申请仲裁的方式启动。人民法院或者仲裁机构在审理案件中，从严把控情势变更的适用标准，有必要对实务中常见的情势变更列举如下：疫情及其防控措施、价格异常涨落、政策变化或者法律规范变化、政府规划行为。同时，在主张适用情势变更时，应当区分与不可抗力、商业风险、当事人约定等事项，否则错误适用情势变更将面临败诉的风险。

相关法律法规

《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日施行）

第五百三十三条 合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》（法释[2009]5号）（已失效）

第二十六条 合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。

法院判决

围绕上述争议焦点，最高法院在本案再审民事裁定书中“本院认为”部分论述如下：

本案审查的重点为：行政规范性文件规定学生公寓住宿费价格保持不变是否属于原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十六条规定的情势变更。

原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”据此，情势变更原则适用的条件包括：（1）应有情势变更的事实，也就是合同赖以存在的客观情况因不可归责于双方当事人的事由发生重大变化；（2）情势变更须为当事人不可预见，且不可归责于双方当事人；（3）情势变更使合同的基础动摇或者丧失，导致合同当事人预期的权利义务严重不对等，从而使原先的合同失去其本来的意义，若继续维持合同会显失公平。

本院认为，本案不适用情势变更原则。首先，双方在案涉合同中明确约定：在合作期限内，湖南农大按已竣工该项目核定的入住学生人数和政府有关部门政策规定并核准执行收费标准收取学生住宿费。案涉学生公寓的住宿费之所以从2003年交付使用至今一直没有调整，就是因为政府有关部门在2005年、2009年相继下发的文件中作出了住宿费价格的限制性规定，因此，双方遵照政府有关部门政策规定执行住宿费收费标准完全符合合同的约定。行政规范文件对于住宿费价格进行限定，虽然属于客观情况发生变化，但并没有超出双方约定的范围。其次，案涉项目为湖南农大学生公寓，具有一定的公益性，丰泽公司在与湖南农大签订案涉合同时应当预见到案涉学生公寓的住宿费价格必然不会完全按物价水平的提高而大幅上涨，对该项目的投资属于低风险、低回报。从丰泽公司提交的可行性报告来看，其在承接案涉项目就对该项目的总投资年收益率（3.2%）、投入资金年回报率（9.48%），中标方收入（0.7368万人×1200元/年×21年=18567.36万元）做了预测，对住宿费21年一直保持1200元不变的收益有一定的预期。因此丰泽公司主张对于有关学生公寓住宿费政策的调整是其在订立合同时无法预见的理由不能成立。再次，根据二审查明的事实，丰泽公司投入成本9165万元，收回住宿费约1.4亿元，且双方未在合同中约定具体的回报率，因此二审判决认定丰泽公司并没有证据证明其收回投资成本并取得适当利润的合同目的落空或案涉合同目的不能实现，并无不当。在案涉合同不符合解除条件的情况下，二审法院对丰泽公司解除合同的诉请不予支持，适用法律并无不当。

案件来源

湖南丰泽家园教育投资有限公司与湖南农业大学合同纠纷二审民事判决书【湖南省高级人民法院（2020）湘民终27号】、再审民事裁定书【最高人民法院（2021）最高法民申5253号】

延伸阅读

裁判规则一：**是否属于所谓情势变更还是商业风险，需要参照合同约定，并从可预见性、归责性以及产生后果等方面进行分析。迟延履行生效合同约定义务的当事人以迟延履行期间国家政策变化为由主张情势变更的，不予支持。**

案例一：最高人民法院在大宗集团有限公司与宗锡晋与淮北圣火矿业有限公司、淮北圣火房地产开发有限责任公司、涡阳圣火房地产开发有限公司股权转让纠纷二审民事判决书【（2015）民二终字第236号】中认为，是否属于所谓情势变更还是商业风险，需要参照合同约定，并从可预见性、归责性以及产生后果等方面进行分析。案涉《股权转让协议》第四条约定，无论与淮北宗圣公司、宿州宗圣公司拥有的三处煤炭资源相关的探矿许可证或采矿许可证是否作废、到期或失效，圣火矿业公司均无条件的履行本协议约定的所有条款；第二条约定，2014年7月31日前，圣火矿业公司向大宗公司支付第一笔股权转让款。圣火矿业公司对此并无异议，且在第一笔转让款期满不能支付的情况下向大宗公司出具了2000万元的违约金欠条并实际履行1000万元，而《指导意见》出台时间是在2014年10月12日，故对该笔股权转让款，一审判决认定不符合情势变更原则，有事实依据。圣火矿业公司以情势变更原则不应履行支付第一笔股权转让款的抗辩，本院不予采信。

裁判规则二：**海难救助方案的调整并非基于客观情况的重大变化，且合同继续履行不当然明显不公平或者不能实现合同目的，当事人以海难救助方案的调整属于情势变更，主张调整合同内容的，不予支持。**

案例二：最高人民法院在交通运输部南海救助局与阿昌格罗斯投资公司、香港安达欧森有限公司上海代表处海难救助合同纠纷再审民事判决书【（2016）最高法民再61号】中认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定：合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案救助方案的调整并非基于客观情况的重大变化，而是包括当事人在内的相关方协商讨论的结果，且合同的继续履行对于投资公司并非明显不公平或者不能实现合同目的，救助方案的调整并不属于法律意义上的情势变更。投资公司以此主张降低约定的费率和费用，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

裁判规则三：因第三人单方解除合同导致本案合同的价格基础发生变化的，当事人可另行主张权利，不适用情势变更原则。

案例三：最高人民法院在大庆凯明风电塔筒制造有限公司与华锐风电科技(集团)股份有限公司买卖合同纠纷二审民事判决书【（2013）民一终字第181号】中审查，华锐公司上诉主张，本案《塔筒买卖合同》和《风力发电机组买卖合同》两份合同之间的合同价格的确定具有关联关系。凯明新能源公司单方解除《风力发电机组买卖合同》的行为完全破坏了本案《塔筒买卖合同》的价格确定基础。如果继续按原合同约定履行将导致显失公平，应当适用情势变更原则予以变更。本院认为，凯明公司与凯明新能源公司均为独立法人，根据合同相对性原则，凯明新能源公司单方解除《风力发电机组买卖合同》属于另一个法律关系，如有纠纷，应当按照合同约定和法律规定处理。本案中双方当事人履行《塔筒买卖合同》不存在利益严重失衡的情形，故不能适用情势变更原则。

裁判规则四：矿区停产复工后，签订的合同对矿区停产风险已有所预见，矿区再次发生整改停产政策的调整，不构成情势变更。

案例四：最高人民法院在河南省江涛实业有限公司诉张新分期付款买卖合同纠纷二审民事判决书【（2020）最高法民终234号】中认为，《车辆租赁合同》中并无关于运输任务的约定，也未将运输款作为支付购车款的唯一来源。《车辆租赁合同》是在矿区整改停产又复工后签订的，此时双方对矿区存在停产风险已有所预见，仍签订了该合同；该合同约定了分期付款截至2014年4月10日，而全面停产的通知是在合同履行期满4个月后的2014年8月28日作出；案涉合同的性质为买卖合同，标的物虽为特种车辆，但并非专为案涉矿区定制车辆，也并非仅能适用于案涉矿区。因此，政策调整导致矿区停产并不影响案涉合同的目的，本案不符合情势变更的情形，张新主张解除合同的理由不能成立。

裁判规则五：当事人明知行政法规禁止在风景名胜区采矿，而甘愿冒风险签订合同，此种风险属于商业风险，不适用情势变更的规定。

案例五：最高人民法院在郑北平与新疆龙煤能源有限责任公司股权转让合同纠纷二审民事判决书【（2019）最高法民终827号】中认为，2010年7月9日龙煤公司已经明知政策调整的相关信息，但其在2012年11月9日的复函中明确表示继续推进，2013年5月8日仍支付股权转让价款。由此可见，龙煤公司在知晓相关政策调整的情况下，以实际行为表明愿继续履行合同。因此，本案并不适用《合同法司法解释二》第二十六条情势变更的规定，龙煤公司以情势变更为由主张解除合同的理由不能成立。

来源：精诚法律人