判例：市场监管局并无对建设工程质量监管的法定职权

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当事人信息

上诉人（原审原告）湖南格莱特新能源发展有限公司，住所地：湖南省长沙市雨花区环保中路188号四期9栋404。

法定代表人金*平，该公司董事长。

委托诉讼代理人李*雯，该公司员工。

委托诉讼代理人唐*洁，湖南金州律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）公安县市场监督管理局，住所地：公安县斗湖堤镇孱陵大道118号。

法定代表人魏*虎，该局局长。

出庭负责人陈*，该局党组成员。

委托诉讼代理人冀*冬，该局工作人员。

委托诉讼代理人张*坦，湖北荆辉律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）荆州市市场监督管理局，住所地：荆州市沙市区碧波路9号。

法定代表人童*泉，该局局长。

出庭负责人汪*萍，该局副局长。

委托诉讼代理人孙*威，该局工作人员。

审理经过

上诉人湖南格莱特新能源发展有限公司（以下简称湖南格莱特公司）因与被上诉人公安县市场监督管理局（以下简称公安县市场监管局）、被上诉人荆州市市场监督管理局（以下简称荆州市市场监管局）行政处罚、行政复议一案，不服荆州市沙市区人民法院于2019年11月22日作出的（2019）鄂1002行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人湖南格莱特公司的委托诉讼代理人唐洁，被上诉人公安县市场监管局的出庭负责人陈及委托诉讼代理人冀冬、张坦，被上诉人荆州市市场监管局的出庭负责人汪萍及委托诉讼代理人孙威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

湖南格莱特公司原审诉称：湖南格莱特公司于2017年12月19日参与“公安县斗湖堤镇50KW屋顶光伏电站设备及安装”项目投标并中标，项目编号为JSDZ-GA-2017-003。湖南格莱特公司与公安县斗湖堤镇人民政府于2017年12月23日签订了《公安县斗湖堤镇150KW屋顶光伏电站设备及安装EPC承包合同》（以下简称《EPC承包合同》），湖南格莱特公司在签订合同后立即组织人员进行材料设备采购、安装的工作。2018年1月24日，公安县市场监管局接到举报称湖南格莱特公司在该项目使用了不合格、档次较低的太阳能光伏组件，并于当日对湖南格莱特公司进行立案调查。2018年9月30日，公安县市场监管局以湖南格莱特公司在实施政府投标项目经营活动中，以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次产品投入工程建设后予以销售，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条之规定，作出《行政处罚决定书》对湖南格莱特公司罚款380000元。湖南格莱特公司对该行政处罚决定不服，于2018年12月6日向荆州市市场监管局申请行政复议，请求撤销公安县市场监管局作出的《行政处罚决定书》，荆州市市场监管局于2019年2月12日作出维持的复议决定。湖南格莱特公司认为，公安县市场监管局、荆州市市场监管局作出的处罚决定及复议决定程序违法、适用法律错误、应予撤销。

一、公安县市场监管局作出的行政处罚决定程序违法。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定”，公安县市场监管局于2018年2月8日进行立案调查，直至2018年10月12日才送达了《行政处罚决定书》，公安县市场监管局办理案件已经远远超过了法定期限，对湖南格莱特公司作出的行政处罚决定违反了工商机关行政处罚程序规定。

二、《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》认定湖南格莱特公司以低等级、低档次的产品冒充高等级、高档次产品没有任何事实依据，与客观实际严重不符。

1.湖南格莱特公司采购的英利能源（中国）有限公司（以下简称英利公司）生产的YL275P-29b光伏组件A级产品均符合《招标文件要求》和《EPC承包合同》的要求，已经是最高品质等级，不存在以次充好的事实。

2.光伏产业行业并未统一光伏组件产品等级标准，对外没有公信力，湖南格莱特公司无从知晓该标准，没有“以次充好”主观意愿。

3.湖南格莱特公司采购并安装施工的公安县斗湖堤镇50KW屋顶光伏电站项目进行了竣工验收，且达到了合格验收标准，并已经过财政评审，符合《EPC承包合同》对产品质量的要求。

三、公安县市场监管局认定湖南格莱特公司以次充好的关键证据《情况说明》和《证明》属于有利害关系的证人证言，不具有证明力，且涉案产品未经检验而认定其为低等级产品，《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》所认定的事实明显证据不足。首先，英利公司与本案具有利害关系，其证言不能作为证据。其次，产品标准等级的认定必须通过第三方权威机构检测，公安县市场监管局未对湖南格莱特公司采购的产品进行检测就将涉案产品认定低等级，认定《产品质量合格证》系伪造，本案行政处罚行为和复议决定认定的事实的证据不充分。

四、湖南格莱特公司并非涉案产品的生产者和销售者，与斗湖堤镇政府签署的是建设工程施工合同，不属于《中华人民共和国产品质量法》的调整对象。公安县市场监管局依据《中华人民共和国产品质量法》的规定对湖南格莱特公司进行处罚，适用法律错误。五、湖南格莱特公司代表招标人斗湖堤镇政府在最终端采购了涉案光伏产品，其上游的上游供货商昆山绿能光源光伏科技有限公司（以下简称昆山公司）转售产品违反合同约定，是本次纠纷的始作俑者，湖南格莱特公司对此完全不知情，即使存在“以次充好”的行为，也应由昆山公司承担相应责任，而《行政复议决定书》认为这属于民事关系，不属于复议审理范围的观点错误。综上所述，公安县市场监管局在行政处罚认定事实、证据采纳、适用法律以及处罚程序上均存在十分严重的错误，荆州市市场监管局在行政复议中没有查明事实，核实证据，纠正行政处罚错误。特诉至法院，请求判令：1.撤销公安县市场监管局于2018年9月30日作出公工商处字〔2018〕192号《行政处罚决定书》；2.撤销荆州市市场监管局于2019年2月12日作出（荆）工商复决字〔2019〕001号《行政复议决定书》；3.公安县市场监管局、荆州市市场监管局承担本案所有诉讼费用。

原审法院经审理查明

湖南格莱特公司于2017年12月19日参与“公安县斗湖堤镇50KW屋顶光伏电站设备及安装”项目投标并中标，项目编号为JSDZ-GA-2017-003，该项目包含斗湖堤镇的三个村建光伏发电站。湖南格莱特公司与公安县斗湖堤镇人民政府于2017年12月23日签订了《EPC承包合同》。合同签订后，湖南格莱特公司组织人员进行设备采购，于2018年1月11日与湖南浩源新能源科技有限公司（以下简称浩源公司）签订了《组件销售合同》，约定以2.75元/W的单价购入“英利”牌275W（即每块光伏组件的功率为275W）多晶硅组件546块，共计货款412912元。浩源公司通过第三方供货商昆山公司以物流托运方式将上述“英利”牌275W多晶硅光伏组件直接发往湖北省公安县公石路161号，湖南格莱特公司将546块光伏组件在公安县斗湖堤镇光伏项目中予以安装。2018年1月24日，公安县市场监管局接到举报称“公安县斗湖堤镇光伏电站项目中标的湖南格莱特公司使用了不合格、档次较低的太阳能光伏组件”，公安县市场监管局于2018年2月8日经现场调查，发现湖南格莱特公司施工现场使用的多晶硅光伏组件上无中文标识及生产日期，且湖南格莱特公司现场不能提供产品认证证书、合格证及相关质量检测报告，遂于同日对湖南格莱特公司立案调查。为核实湖南格莱特公司使用的光伏组件质量，公安县市场监管局于2018年3月7日向生产商英利公司发送《协查函》，英利公司回复称湖南格莱特公司安装的上述546块多晶硅光伏组件均由其生产并分为两个等级，其中，YL275P-29b型A1等级组件276块，YL275P-29b型A2等级组件270块（A2-1组件76块，A2-2组件194块）。同时英利公司说明A1型与A2型产品的售价、质保期和年衰减率都不一样，YL275P-29b（A2-1）、YL275P-29b（A2-2）属于降级产品，没有通过中国质量认证中心认证，也无太阳能产品认证证书（CQC）及相关有资质的检验单位提供的检测报告。

公安县市场监管局于2018年6月5日报请该局案审会讨论通过延长办案期限，2018年9月28日，公安县市场监管局对湖南格莱特公司提出的陈述、申辩意见进行讨论后，于2018年9月30日对湖南格莱特公司作出《行政处罚决定书》。在《行政处罚决定书》中，公安县市场监管局认定湖南格莱特公司在实施政府投标项目经营活动中，将270块A2型光伏组件以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次的A1型光伏组件投入工程建设后予以销售，销售金额为204187.5元＝270块×756.25元/块，违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十九条的规定，根据《中华人民共和国产品质量法》第五十条对湖南格莱特公司罚款380000元。公安县市场监管局于2018年10月12日向湖南格莱特公司送达《行政处罚决定书》。湖南格莱特公司于当日签收，于2018年12月6日向荆州市市场监管局申请行政复议，荆州市市场监管局于2019年2月12日作出《行政复议决定书》，维持了《行政处罚决定书》，湖南格莱特公司不服该《行政复议决定书》及《行政处罚决定书》，遂诉至法院。

原审法院认为

根据《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款的规定，“县级以上地方产品质量监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”公安县市场监管局对公安县境内的市场产品质量具有监督管理职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”湖南格莱特公司对公安县市场监管局作出的行政处罚决定不服，荆州市市场监管局作为上一级主管部门是适格的复议机关。

本案的争议焦点是：

一、《行政处罚决定书》的程序、认定的事实是否清楚，处罚结果是否合理。

二、《行政复议决定书》是否合法。

一、关于《行政处罚决定书》的合法性与合理性。

（一）程序是否合法。

公安县市场监管局于2018年2月8日对湖南格莱特公司立案调查，于2018年5月4日向湖南格莱特公司送达听证告知书，于2018年5月30日举行听证，于2018年9月30日对湖南格莱特公司作出行政处罚决定，于2019年10月12日向湖南格莱特公司送达，湖南格莱特公司于同日签收。关于湖南格莱特公司称公安县市场监管局案件办理超过期限的主张，因公安县市场监管局依法办理了延长办案期限的手续，对湖南格莱特公司该主张不予支持。故涉案的行政处罚程序合法。

（二）内容是否合法，即《行政处罚决定书》中认定的事实是否清楚，适用法律是否正确。

1.关于《行政处罚决定书》中认定的事实是否清楚。

①湖南格莱特公司在斗湖堤镇光伏组件项目中使用的光伏组件种类。湖南格莱特公司在公安县斗湖堤镇150KW屋顶光伏电站项目中使用的546块多晶硅光伏组件均由英利公司生产，分为A1、A2-1、A2-2三个等级，其中A1等级组件276块，A2等级组件270块（A2-1组件76块，A2-2组件194块）。

②湖南格莱特公司与公安县斗湖堤镇人民政府在招投标文件中对光伏组件型号的约定。湖南格莱特公司在投标文件中关于多晶硅组件确保的技术指标是“光电转化效率≥16.5％”，并提供了YL275P-29b多晶硅组件的关键参数，包含输出功率和效率等，不包含衰减率，在《投标货物说明一览表》中记载的多晶硅组件性能说明一栏为“英利275W多晶硅A级组件YL275P-29b，转换效率：16.9％，质保10年”，在《技术、服务评议对照表》中记载“光伏组件采用英利集团生产的275Wp多晶硅YL275P-29b，是通过经国家认监委批准的认证机构认证的光伏组件产品”，在附表中给出的20年累计衰减率是20％。湖南格莱特公司与公安县斗湖堤镇人民政府签订的《EPC承包合同》中未对光伏组件的具体型号进行约定，但是依据《中华人民共和国招投标法》第四十六条第一款的规定，“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”由此可见，按照经过招投标程序签订的合同应当符合招标文件和投标文件内容。故虽然《EPC承包合同》中未明确约定光伏组件的型号和参数，但是应当认为双方经过招投标已经对光伏组件的型号和参数达成一致意见，根据招投标文件中记载的光伏组件型号和参数，应认定为英利公司生产的YL275P-29b多晶硅组件A1类产品。

③湖南格莱特公司使用的光伏组件是否符合招投标文件约定。根据生产商英利公司提供的说明，A1型号的光伏组件具有太阳能产品认证证书（CQC），A2型号属于降级产品，没有通过中国质量认证中心认证，也无太阳能产品认证证书（CQC）及相关有资质的检验单位提供的检测报告。A1类产品提供10年的产品质保，25年线性功率质保，首年功率衰减不得高于组件原始标签上最低标称输出功率的2.5％，之后每年功率衰减不得高于原始标签上最低标称输出功率的0.7％（该衰减率标准来自于工信部2018年第2号公告文件）；A2-1类产品提供5年的产品质保，25年阶梯质保，第10年功率衰减≤10％，第20年功率衰减≤20％；A2-2类产品提供3年的产品质保，10年阶梯质保，第5年功率衰减≤10％，第10年功率衰减≤20％。英利公司虽然为涉案产品的生产商，但是并非湖南格莱特公司采购光伏组件的直接供货商，英利公司对其生产的光伏组件型号种类作出的核验和对产品参数作出的说明具有可信度。依据上述材料能够认定湖南格莱特公司使用的A2型组件属于降级产品，产品质量标准明显低于湖南格莱特公司与公安县斗湖堤镇人民政府在招投标文件中约定的产品质量标准，故公安县市场监管局在《行政处罚决定书》中认定的“湖南格莱特公司在中标的光伏电站项目中使用的546块多晶硅光伏组件，其中270块A2型产品不符合其在投标文件和《EPC承包合同》中的约定，湖南格莱特公司以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次产品”的事实清楚。

2.关于湖南格莱特公司中标的光伏发电项目是否适用《中华人民共和国产品质量法》的问题。依据《中华人民共和国产品质量法》第二条第三款的规定，“在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。”湖南格莱特公司在建设工程中使用的太阳能光伏组件系建筑配件和设备，当属于《中华人民共和国产品质量法》调整范畴，故公安县市场监管局根据《中华人民共和国产品质量法》作出处罚决定，适用法律正确。

3.关于《行政处罚决定书》处罚结果是否合理的问题。

本案中，湖南格莱特公司在公安县斗湖堤镇150KW屋顶光伏电站项目中共使用546块光伏组件，该光伏电站项目合同总计1139880元，湖南格莱特公司在项目中使用的以次充好产品为270块A2型号光伏组件，采购金额为204187.5元。因光伏电站项目合同金额包含项目设备采购、施工等费用，对湖南格莱特公司销售以次充好产品的违法所得不宜以光伏发电站项目的合同总金额进行确定，具体到本案，宜参考270块A2型号光伏组件的销售金额204187.5元来计算货值金额。同时，经本院向国网公安县供电公司调取涉案光伏电站项目发电量的情况表明，各项数据均正常，发电站运行较好，湖南格莱特公司以次充好的行为未造成严重的社会危害性。故公安县市场监管局对湖南格莱特公司作出罚款380000元的行政处罚决定，其处罚金额与湖南格莱特公司违法情形、违法后果及社会危害性之间的比例明显不合理。依照《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定，“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案宜取50％的处罚幅度，酌情对湖南格莱特公司处以110000元罚款。

综上，湖南格莱特公司在公安县斗湖堤镇光伏项目中使用的270块光伏组件为A2型产品，不符合湖南格莱特公司与公安县斗湖堤镇人民政府在招投标文件中的约定，故公安县市场监管局在《行政处罚决定书》中认定事实清楚，程序正当合法，但处罚结果畸重，故依法将《行政处罚决定书》中的罚款金额予以变更。

二、关于《行政复议决定书》是否合法的问题。

荆州市市场监管局于2018年12月5日收到湖南格莱特公司的行政复议申请，并于2018年12月6日作出受理决定后，依法向湖南格莱特公司邮寄《行政复议受理案件通知书》，向公安县市场监管局邮寄了《行政复议答复通知书》。因荆州市市场监管局依法办理了延长审理期限的手续，并向湖南格莱特公司、公安县市场监管局送达了《延期审理通知书》，荆州市市场监管局于2019年2月12日作出《行政复议决定书》并向双方送达，并未超过法定的复议审理期限，荆州市市场监管局作出的行政复议决定程序正当合法。但是，荆州市市场监管局依法应对行政处罚进行全面性审查，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，行政复议既要审查原具体行政行为是否合法，又要审查其合理性。荆州市市场监管局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。”

本案中，公安县市场监管局作出的行政处罚决定合法，但处罚金额畸重，明显不合理，故荆州市市场监管局的行政复议决定应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十七条、第七十九条之规定，判决如下：

一、撤销被告荆州市市场监督管理局于2019年2月12日作出（荆）工商复决字〔2019〕001号《行政复议决定书》；

二、变更被告公安县市场监督管理局于2018年9月30日作出公工商处字〔2018〕192号《行政处罚决定书》中对湖南格莱特公司湖南格莱特新能源发展有限公司“罚款380000元”为罚款110000元。案件受理费50元，由湖南格莱特公司湖南格莱特新能源发展有限公司与被告公安县市场监督管理局各自承担25元。