最高法院案例：强拆主体的认定不能仅凭村委会的自认而定

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【裁判要点】

城中村改造中，虽然村委会认可其实施了强拆行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，且行政机关在其同意的城中村改造拆迁补偿安置方案中明确了“政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置”的改造原则，城中村改造工作小组也有行政机关工作人员参与，故村委会的强拆行为应视为行政机关的委托，相应的责任应由委托机关承担。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申100号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:张*生,男,1975年6月1日出生，汉族，住山西省太原市万柏林区。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:李*清，女,1939年9月1日出生，汉族，住山西省太原市万柏林区。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:张*萍,女,1958年5月3日出生，汉族，住山西省太原市尖草坪区。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:张*花,女,1960年11月20日出生，汉族，住山西省太原市万柏林区。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:张*,女,1964年7月29日出生，汉族，住山西省太原市万柏林区。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:张**，女，1970年12月14日出生，汉族，住山西省太原市万柏林区。

被申请人（一审被告、二审上诉人）:山西省太原市万柏林区人民政府，住所地山西省大原市万柏林区西矿街35号。

法定代表人：袁*铭，该区人民政府区长。

一审被告：山西省太原市万柏林区小井峪街道办事处，住所地山西省太原市万柏林区迎泽西大街135号。

法定代表人：赵燕，该街道办事处主任。

再审申请人张生、李清、张萍、张花、张、张**（以下简称张生等6人）因诉山西省太原市万柏林区人民政府（以下简称万柏林区政府）、山西省太原市万柏林区小井峪街道办事处（以下简称小井峪街道办）房屋强制拆除一案,不服山西省高级人民法院（2019）晋行终518号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

山西省阳泉市中级人民法院一审查明,张生祖父张福贵在太原市××区建有房屋,经过分家析产后,张生的父亲张根虎拥有了太原市××区的房屋,但未给张生等6人颁发过宅基地使用证。1987年太原市原北郊区人民政府对该村的宅基地进行过普查发证。张根虎于2017年死亡,其与妻子李清有一子四女,分别为张生、张萍、张花、张、张*。2017年太原市万柏林区社区启动了城中村改造工作。2017年9月14日,太原市万柏林区城中村改造工作协调领导组发布了万城改〔2017〕2号《关于同意大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》。2017年10月7日，《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》中载明,“根据市区城中村改造的总体安排及市政基础设施建设的需要,按照‘政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置’的城中村改造原则,社区两委及社区城中村改造工作组决定全面启动我社区城中村改造工作。”2018年8月11日，案涉房屋被拆除。张生等6人认为万柏林区政府、小井峪街道办的强制拆除行为违法，遂提起本案诉讼，请求法院判决确认万柏林区政府、小井峪街道办于2018年8月11日强制拆除张*生等6人位于太原市万柏林区房屋的行为违法。

一审法院另查明，案涉房屋被拆除后,张*生于2018年10月30日向山西省太原市杏花岭区人民法院提起行政诉讼,要求确认太原市公安局万柏林区分局行政不作为违法。山西省太原市杏花岭区人民法院于2018年12月14日作出(2018)晋0107行初326号行政判决书。

山西省阳泉市中级人民法院一审认为,万柏林区政府、小井峪街道办是否为本案适格被告及案涉拆除行为是否违法是本案的两个争议焦点。关于第一个争议焦点,本案中,虽然张生等6人并不是案涉房屋宅基地的使用权人,但在案证据能够证明张生的祖父张福贵建有案涉房屋的事实,现案涉房屋被强制拆除,张生等6人作为利害关系人,有权提起本案诉讼。而《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》中明确了“政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置”的城中村改造原则,并结合山西省太原市杏花岭区人民法院审理行政不作为案件的庭审笔录、证据材料,综合可以认定案涉房屋是由万柏林区政府、小井峪街道办拆除的。关于第二个争议焦点,案涉房屋在被强制拆除前,因万柏林区政府、小井峪街道办未对张生等6人发出催告,也未告知其可行使复议、诉讼等权利,故万柏林区政府、小井峪街道办的强拆行为违法。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定,判决确认万柏林区政府、小井峪街道办拆除张*生等6人位于太原市××区房屋的行为违法。

万柏林区政府不服，提起上诉。

山西省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

山西省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。根据上述条款，当事人提起诉讼特别是对无书面决定的事实行为提起诉讼的,应当提供初步证据证明被诉行政机关实施了被诉的行政行为。本案中，张生等6人起诉万柏林区政府和小井峪街道办对其房屋实施了强制拆除行为。对此,万柏林区政府和小井峪街道办均予以否认。在张生等6人没有提交其他直接证据证明万柏林区政府和小井峪街道办实施了本案被诉强拆行为的情况下,一审法院依据其提交的《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》,以及山西省太原市杏花岭区人民法院审理行政不作为案件的庭审笔录、证据材料等，认定案涉房屋系由万××区政府、小井峪街道办拆除明显证据不足。太原市城中村改造虽然是在政府的统一规划、部署、指导和监督下进行，但在收回（或置换）村民宅基地，拆除地上建筑物、构筑物，为下一步实现连片改造和开发创造条件的初始阶段，一般由农村基层自治组织按照民主议定的补偿方案和标准与村民协商一致达成协议的方式来完成,并不存在政府行为。因此,即使《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》中明确了“政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置”的城中村改造原则,也不能因此而认为本案被诉强制拆除行为就一定是政府行为。而且，本案中也没有证据表明万柏林区政府或者小井峪街道办曾经就诉涉范围内的土地、房屋发布过征收决定或者作出过确认诉涉房屋为违法建筑或者系危房的前期行政行为，也不能从法定职权上推定诉涉拆除行为由万柏林区政府或者小井峪街道办作出。

相反,万柏林区政府提供了直接证据可以证明,被诉强制拆除行为不是由万柏林区政府和小井峪街道办作出。根据万柏林区政府和小井峪街道办提供的小井峪街道办大井峪社区居民委员会出具的情况说明，可以直接证明被诉拆除行为是由大井峪社区居民委员会实施。张生等6人在询问中也自认,是村委会的人把他们从诉涉房屋中拉出后进行了拆除,村委会主任和书记当时在场。对于是否有万××区政府、小井峪街道办的工作人员在场,他们并不能指认。因此,张生等6人提起行政诉讼没有事实根据,不符合起诉条件。需要指出的是,在城中村改造中,如果农村基层自治组织确系在没有与自治组织成员达成安置补偿协议、自治组织成员没有获得安置补偿以及没有自愿放弃或者主动交出房屋的情况下，就强制拆除了自治组织成员的房屋,则其应当承担相应的民事侵权等责任。自治组织成员为此寻求相应救济，有关机关、部门应当依法受理。当然,如果行政机关在城中村改造中,基于种种原因确实组织和实施了拆除村民或者居民房屋的行为，当事人提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

综上，一审认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。万柏林区政府的上诉理由依法能够成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项的规定,裁定：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院(2019)晋03行初28号行政判决；二、驳回张*生等6人的起诉。

张*生等6人不服，向本院申请再审称，万柏林区政府是本案被诉强拆行为的组织者，是适格被告。大井峪社区居民委员会出具的情况说明是在一审期间形成的，是在万××区政府、小井峪街道办授意下出具的，不能证明案涉房屋系大井峪社区居民委员会拆除。万柏林区政府是城中村改造的主导者，小井峪街道办和大井峪社区居民委员会是实施者。大井峪社区居民委员会没有对案涉房屋强制拆除的法定职权，应由万柏林区政府承担相应责任。请求撤销二审裁定，提审并维持一审判决。

本院经审查认为，本案的审查焦点为万××区政府、小井峪街道办是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，根据张生等6人提交的申请再审材料及一、二审法院查明事实，万柏林区政府成立的太原市万柏林区城中村改造工作协调领导组于2017年9月14日对小井峪街道办作出《关于同意大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》，同意该方案实施，并批复小井峪街道办接文后，认真组织实施城中村改造工作。《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》中亦明确了“政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置”的城中村改造原则。城中村改造拆迁领导组及其下设的宣传组、验收破拆组等均有小井峪街道办的工作人员，且领导组组长赵燕系街道办主任。另，根据山西省太原市杏花岭区人民法院作出的（2018）晋0107行初326号生效行政判决书，张生起诉太原市公安局万柏林分局行政不作为，太原市公安局万柏林分局答辩称，其已于2018年9月20日答复告知张生，房屋被拆一事属于拆迁问题，不属于公安机关管辖。山西省太原市杏花岭区人民法院以万柏林分局已经履行调查、告知职责为由，判决驳回张生的诉讼请求。张*生等6人的案涉房屋所在土地现已建成市政道路。虽然大井峪社区居民委员会出具情况说明，认可其实施了拆除张*生等6人房屋的行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。二审法院未对万××区政府、小井峪街道办在案涉城中村改造过程中的作用进行全面审查和认定，而是基于大井峪社区居民委员会自认实施了强制拆除行为，就认为张*生等6人提起行政诉讼没有事实根据，裁定驳回起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。

综上，张*生等6人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：

指令山西省高级人民法院再审本案。

审判长聂振华

审判员袁晓磊

审判员李小梅

二〇二〇年六月二十八日

法官助理 朱瑞强

书记员 王昱力

延伸阅读：

裁判要点

1.一般来说，在土地或房屋征收过程中，被征收人签订征收安置补偿协议并领取补偿款后，其腾空交出房屋，视为协议履行完毕，其丧失房屋和土地权益，与后续强拆行为不再具有法律上的利害关系。但是，如果被征收人没有获得相应的拆迁安置补偿利益，或者拒不腾空交出房屋致使包括室内动产在内的其他人身财产因强拆遭受损失，则与后续强拆行为具有法律上的利害关系。根据案涉拆迁实施方案的规定，拆除原告房屋，需要其签订协议并服从拆迁，但现有在案证据不能证明原告已将房屋腾空交出，亦不能证明涉案房屋内的财产已得到妥善处置，在此情况下，由于拆除行为存在扩大原告损失的可能，因此，原告具有就拆除行为提起诉讼的主体资格。

2.由于强拆行为属于事实行为，对事实行为提起诉讼，首先应当结合在案证据和拆迁工作的目的性认定实施该行为的行政机关为适格被告。如果村（居）委会、建设施工单位、拆迁公司等非行政主体认可实施了强拆行为，则应当查明其与行政机关是否存在行政委托关系。村委会虽自认涉案房屋系其拆除，但镇政府与村委会制定了针对原告等未拆迁农户的拆迁实施方案，故镇政府参与实施了被诉强拆行为，是本案的适格告。市政府对村委会进行了拆迁工作的分工安排，市政府与村委会因此建立了行政委托关系，村委会认可实施了被诉强拆行为，市政府是本案的适格被告。

3.行政机关对集体土地上被征收房屋实施行政强制行为应当依法进行，确保该行为合法、合理。在对房屋实施强制拆除前，行政机关应当确定是否与利害关系人达成补偿安置事宜，是否留出复议或诉讼的期限，是否履行责令交出土地程序，是否申请法院强制执行。在强制拆除过程中，强制手段、方式是否科学、合理，是否给利害关系人造成不必要的损失。现有在案证据不能证明市政府和镇政府对原告房屋的拆除行为履行了相应的法定程序，故拆除行为应当确认违法。

案例来源：中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2020）最高法行申8202号

裁判规则：村民委员会出具的《责令退还非法占用土地告知书》《关于拆除违章建筑的说明》可相互印证，证明在棚户区改造过程中，村民委员会组织实施拆除了当事人房屋。案涉被强拆房屋位于被诉行政机关辖区范围内，且行政机关工作人员在强拆现场，故原审法院认定案涉强拆行为是受行政机关委托实施有相应的事实根据。

裁判文书：中华人民共和国最高人民法院行政裁 定书（2020）最高法行申15164号

裁判要点：区政府认可区城中村改造工作领导组办公室系其设立的机构，并承认XX村整村拆迁后土地性质将从集体所有转为国家所有，改造补偿资金亦来源于后期的土地出让金。XX村整村拆迁改造工作并非系XX村民委员会在保持土地性质不变的情形下，通过召开村民大会或村民代表会议商定改造方案后自发组织实施，而系由区政府及相关行政部门具体领导、组织、审定下实施。XX村民委员会作出情况说明，自认拆除当事人的房屋，应认定为受区政府委托实施的拆除行为。

裁判文书：中华人民共和国最高人民法院 行政裁定书 (2020)最高法行申5727号

来源：怪兽法圈