房屋征收决定的效力对房屋补偿决定的影响？

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【观点概述】通常认为，尽管市、县级人民政府作出的房屋征收决定是作出房屋征收补偿决定的根本前提，但在被诉行政行为是房屋征收补偿决定，而房屋征收决定并非被诉行政行为的案件审理中，则不宜对房屋征收决定按照对行政行为进行合法性审查的一般标准进行审查，应主要从关联性、合法性、真实性等方面进行证据审查。若房屋征收决定尚未作出，或是房屋征收决定与房屋征收补偿决定针对的房屋无关，或是房屋征收决定的违法性极其严重以至于符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形而构成无效行政行为，则被诉房屋征收补偿决定应被认定为主要证据不足。

【检索主词】一级检索词：征收拆迁二级检索词：房屋征收决定合法性审查重大且明显无效行政行为

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政判决书

（2020）最高法行再8号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马*麦,女，1966年4月15日生，回族，住甘肃省兰州市七里河区梁家庄**501。

委托诉讼代理人：马克，男，1962年1月18日出生，回族，住所地同上。系马麦之夫。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省兰州市七里河区人民政府。住所地：甘肃省兰州市七里河区西津东路**。

法定代表人：赵*庆，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张*科，该区司法局工作人员。

委托诉讼代理人：晏*，甘肃勇盛律师事务所律师。

再审申请人马麦因诉再审被申请人甘肃省兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）房屋征收行政补偿一案，不服甘肃省高级人民法院（2018）甘行终339号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月28日作出（2019）最高法行申4136号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。马麦的委托诉讼代理人马克，七里河区政府的委托诉讼代理人张科、晏*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

甘肃省武威市中级人民法院一审经审理查明：甘肃建筑职业技术学院（以下简称建筑职业学院）新校区扩建项目，兰州市发展和改革委员会于2015年1月9日备案登记。2015年4月8日，兰州市城乡规划局对该项目建设用地规划颁发了《建设用地许可证》。2015年6月10日，兰州市城乡规划局对该项目颁发了《建设工程规划许可证》。该建设项目亦通过了环境评审及社会稳定风险评估。该项目建设需要征收项目范围内国有土地上的房屋及附属物，在征收决定作出前，征收部门对征收范围内的被征收人进行了摸底调查。2016年11月1日，七里河区政府对兰州市七里河区人民政府房屋征收与补偿办公室（以下简称七里河区政府征补办）拟定的房屋征收补偿安置方案作出原则同意批复。2016年11月4日，七里河区政府将该方案予以公布，征求被征收人的意见。2016年12月5日，七里河区政府作出兰七国征决字〔2016〕第13号《国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），对案涉项目建设范围内房屋及附属物进行征收，房屋征收部门为七里河区政府征补办；征收实施单位为兰州市七里河区城市管理行政执法局（以下简称七里河区城管执法局）；补偿安置方式为：住宅房屋实行货币补偿或现房产权调换，由被征收人自愿选择；非住宅房屋实行货币补偿。签约期限为评估机构选定结果公布之日起第7天开始的20日内。该决定还对奖励标准及期限、诉讼及强制搬迁等事宜予以确定。同日，七里河区政府作出兰七国征字〔2016〕第013号《国有土地上房屋征收公告》（以下简称《征收公告》），对《征收决定》内容进行了公布，并将《征收公告》在征收范围内予以张贴告知。2016年12月13日，《征收公告》在《兰州晚报》上刊登。马*麦位于七里河区××号的房屋在征收范围内。

房屋征收实施单位组织征收范围内的被征收人协商选择评估机构。根据被征收人的选择结果，兰州中瑞房地产咨询估价有限公司（以下简称中瑞房地产估价公司）为案涉项目房屋征收评估机构。2016年12月8日，七里河区政府征补办通告了该评选结果，并根据征收补偿安置方案及征收决定确定签约期限为2016年12月14日至2017年1月2日。经七里河区城管执法局委托，中瑞房地产估价公司于2016年12月18日作出兰中瑞估字（2016）第8089号《估价报告书》，案涉征收范围内住宅楼房标准价为4750元/平方米，临街住宅一楼商铺标准价为9210元/平方米。评估机构在此标准下，结合马麦房屋的类别、权属状况、结构、面积、修建年代、坐落、用途等情况，对马麦承租的有证营业用房评估价为8665元/平方米，自建无证房屋评估价为3397元/平方米，附着物评估补偿价为40元/平方米。评估机构作出《房屋征收价值评估分户表》后，向马麦进行了送达。因马麦与房屋征收部门在征收补偿安置方案确定的签约期限内未达成安置补偿协议，七里河区政府于2017年1月17日作出兰七国征补字〔2017〕47号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），于2017年1月19日通过公证送达的方式向马麦进行了送达。《补偿决定》的主要内容为：房屋结构为砖木，用途为营业，入户实测自建（无证）建筑面积82.46平方米。经中瑞房地产估价公司评估，房屋评估价格为3397元/平方米。因马麦与房屋征收实施单位在征收补偿安置方案确定的签约期限内未达成补偿协议，故对马麦作出征收补偿决定。被征收房屋货币补偿金额为364152元（在评估价280117元的基础上，上浮30%）；马麦的搬迁费、临时安置补助费、被征收房屋装修及附属物补偿费，由房屋征收实施单位按照征收补偿方案及相关文件规定结算；马麦在该补偿决定公告之日起15日内与房屋征收实施单位签订《房屋征收补偿安置协议》，将房屋交付房屋征收实施单位拆除。该补偿决定还告知马麦申请行政复议或提起行政诉讼的权利、期限及强制执行等事项。马*麦不服，于2017年7月17日向该院提起诉讼，请求撤销《补偿决定》并判令七里河区政府重新作出合法的行政行为。

另查明，2004年1月9日，甘肃第一建筑工程有限责任公司（以下简称甘肃一建公司）与建筑职业学院签订《土地使用权转让合同》，甘肃一建公司将其所有的位于兰州市七里河区××街道××村40158平方米国有土地使用权连同该宗地上的平房住宅29栋转让给建筑职业学院。2005年10月29日，兰州市人民政府以兰政建〔2005〕69号《关于给甘肃建筑职业技术学院划拨学校扩建用地的批复》，将上述国有土地使用权划拨给建筑职业学院用于新校区的扩建。兰州市人民政府于2010年11月18日给建筑职业学院颁发了兰国用（2010）第02336号《国有土地使用证》。

还查明，马*麦用于经营的案涉房屋系其自建房屋，建筑面积82.46平方米，未办理产权证，作为营业用房使用至今。

又查明，2016年12月6日，七里河区城管执法局、七里河区政府征补办和建筑职业学院就该院新校区扩建项目征收补偿事宜召开会议。会议就征收补偿过程中存在的征收房价格、自建房与公租房的评估差异、商铺的定价等问题形成决议，主要内容为：公租房和建筑职业学院安置房均按完全产权进行评估；自建房评估应在被征收房屋完全产权的评估基础上权益修正20%进行评估；破墙开店用于经营的原公租房按商铺评估，但私自搭建的后厨、操作间、员工宿舍等按照公租房评估；建筑职业学院自愿放弃30%的权益补贴给被征收人。

一审法院认为，房屋征收补偿决定行政行为是否合法，应从以下几个方面进行审查：一是被征收房屋及补偿对象的认定；二是被征收房屋价值的认定；三是附着物价值和搬迁、临时安置补偿等费用的认定；四是安置补偿方式的确定；五是征收补偿决定程序的合法性。

对被征收房屋性质及补偿对象的认定问题。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建筑的建筑物，属于违法建筑。但改正后保留的建筑物，不认定为违法建筑。本案中，马麦房屋建于上世纪五十年代，早于《中华人民共和国城市规划法》施行之日，虽没有提供建房许可手续，也没进行过产权登记，但马麦一直使用至今，未经有关部门认定为违法建筑。本案征收补偿安置方案规定，对征收范围内未经登记的建筑和临时建筑，由七里河区政府组织相关部门调查、认定和处理，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿。同时根据案涉房屋所在土地的产权单位、房屋征收部门和房屋征收实施单位的会议纪要内容，对于没有房屋修建手续的自建房，在按照完全产权房屋的评估基础上权益修正20%进行评估补偿。征收补偿安置方案及会议纪要的规定，与法律的规定不冲突，应当认定为合法有效。因该房屋在建筑职业学院新校区扩建项目征收范围内，故七里河区政府以马*麦为补偿对象作出《补偿决定》正确。

对被征收房屋价值的认定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十九条第一款、第二款的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，房屋评估机构经评估认定征收范围内住宅楼房标准价为4750元/平方米,临街住宅一楼商铺标准价为9210元/平方米。评估机构根据被征收房屋的区位、用途、性质、面积、建筑结构、建筑年代、土地使用权等因素，再依照案涉房屋所在土地的产权单位与房屋征收部门、房屋征收实施单位的会议纪要内容，将马麦自建（无证）房屋按完全产权认定，评估价确定为3397元/平方米，较为公平地体现了案涉房屋的价值。评估机构据此价格作出《房屋征收价值评估分户表》，确定被征收房屋的价值并无不当。故七里河区政府在调查核实的基础上，按照完全产权对马麦予以评估补偿，主要事实清楚，已经充分保障了马麦的合法权益。关于马麦认为被征收房屋价值确定不合理，评估价值偏低的问题。马麦因未提供有效证据证明其依法向房地产评估机构申请复核评估，亦无证据证明房地产评估机构的评估程序违法或评估结果明显不当，故马麦的该理由没有事实依据，不予支持。

对被征收房屋的附着物价值和搬迁、临时安置补偿等费用的补偿问题。本案中，七里河区政府作出的《补偿决定》除了包括被征收房屋的价值外，还确定附属物补偿费及搬迁费、临时安置补助费等按照征收补偿安置方案及相关文件规定结算，案涉征收补偿方案对上述费用计算标准、补偿金额均做了明确规定，符合《征补条例》第二十五条第一款和《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十九条第一款第三项的规定。关于马麦认为停产停业损失未予补偿的问题。国务院办公厅国办发〔2003〕42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定，对于拆迁范围内产权性质为住宅，但依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。据此，对于住宅用于营业用房补偿问题，征收人可按实际情况适当补偿。本案中，七里河区政府对马麦自建无证房屋按照安全产权标准予以补偿，在评估价的基础上上浮30%予以补偿，已经包含了马*麦停产停业等损失。

对安置补偿方式的确定问题。根据《征补条例》第二十一条第一款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。经审查，案涉房屋系在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发建设许可证的建筑物，属于具备居住条件的无证住宅房屋，马麦通过破墙开店的方式将住宅房屋用于商业经营，虽取得了营业执照，但该房屋从性质上讲仍应认定为住宅，且案涉征收项目为教育公共事业，属公共利益的范畴，案涉土地使用权证载明，案涉土地的使用性质不得改变用于修建住宅，土地使用权不得以转让、联营、联建等方式变相用于房地产开发或转让给其他方作房地产开发和其他经营性使用，故七里河区政府无法在改建地段或就近地段向被征收人提供商铺调换，马麦要求按照商铺予以产权调换的要求明显不当。因马麦与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内就补偿安置方式未能达成协议，七里河区政府对马麦自建房屋以完全产权方式提高补偿标准以货币补偿方式进行补偿并无不当。

征收补偿决定程序的合法性问题。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，七里河区政府作出案涉项目房屋征收决定后，评估机构以征收决定公告之日作为估价时点，对马麦被征收房屋作出评估分户表，并向马麦进行了送达。因马麦与房屋征收部门在规定的签约期限内未达成补偿协议，故七里河区政府作出《补偿决定》，并将该决定直接送达马麦，符合征收补偿程序的规定。马麦认为在《征收公告》发布之前选定评估机构属程序违法的意见。因《征补条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）对评估机构的选择时点没有明确规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，无论在征收公告之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估。本案中，《征收决定》于2016年12月5日作出，并于同日作出《征收公告》并在征收范围内张贴告知。七里河区政府于2016年12月13日通过报纸刊登的方式再次发布了《征收公告》。征收部门通过组织被征收人自愿选择的方式于2016年12月8日选定评估机构，并以征收决定之日作为估价时点，对征收范围内的房屋作出价值评估，对马麦作出分户评估表，并向马麦送达。评估报告的作出程序及估价时点不违反《征补条例》和《评估办法》的规定。马麦的该主张没有法律依据，不予支持。

另外，七里河区政府依据《征补条例》第十七条、第二十一条、第二十六条等规定作出《补偿决定》，马*麦对此并无异议，故七里河区政府作出《补偿决定》适用法律、法规正确。

关于马麦认为七里河区政府在作出《征收决定》前未进行社会稳定风险评估，未对被征收房屋的调查情况公布等属程序违法的问题。该院认为，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，在被征收人只对征收补偿决定提起诉讼的情况下，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的主要内容。本案中，七里河区政府因建筑职业学院新校区扩建项目作出征收决定，符合公共利益需要。在作出《征收决定》前，房屋征收部门对被征收人进行调查后，拟定征收补偿方案，七里河区政府将此方案公布征求被征收人的意见未少于30日，后根据征求意见发布案涉征收补偿方案。该方案包括征收范围、征收实施、签约期限、征收补偿、奖励与补助及诉讼与强制搬迁等内容，符合《征补条例》与《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等行政法规、规章及其他规范性文件的规定。案涉项目在《征收决定》作出前还进行了环境影响评估及社会稳定风险评估。征收决定作出后，七里河区政府在征收范围内及时予以公示告知，符合《征补条例》的相关规定。七里河区政府虽未将被征收房屋调查结果在征收范围内进行公布，经查，马麦对其房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果无异议。据此，七里河区政府作出《征收决定》程序合法，马*麦的该理由没有事实依据，不予支持。

综上，七里河区政府作出《补偿决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。马麦的诉讼请求不成立，依法应当予以驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2017）甘06行初221号行政判决，驳回马麦的诉讼请求。案件受理费50元，由马*麦负担。

马*麦不服，提起上诉。

甘肃省高级人民法院二审经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。

二审法院认为，《征补条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”。第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”。本案中，因建筑职业学院新校区扩建项目，兰州市发展和改革委员会于2015年1月9日备案登记。2015年4月8日，兰州市城乡规划局对该项目建设用地规划颁发了《建设用地许可证》。2015年6月10日，兰州市城乡规划局对该项目颁发了《建设工程规划许可证》。该建设项目亦通过了环境评审及社会稳定风险评估。2016年11月1日，七里河区政府对七里河区征补办拟定的房屋征收补偿安置方案作出原则同意批复。2016年11月4日，七里河区政府将该方案予以公布，征求被征收人的意见。七里河区政府于2016年12月5日作出《征收决定》，同日作出《征收公告》，对《征收决定》的内容进行了公布，并将《征收公告》在被征收范围内予以张贴告知。2016年12月13日，《征收公告》在《兰州晚报》上刊登。根据被征收人的选择结果，中瑞房地产估价公司为案涉项目房屋征收评估机构。2016年12月8日，七里河区政府征补办通告了该评选结果，并根据征收补偿安置方案及征收决定确定签约期限为2016年12月14日至2017年1月2日。经七里河区城管执法局委托，中瑞房地产估价公司于2016年12月18日作出兰中瑞估字（2016）第8089号《估价报告书》，并将《房屋征收价值评估分户表》进行了送达。因马*麦与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未达成安置补偿协议，七里河区政府于2017年1月17日作出《补偿决定》，于2017年1月19日通过公证送达的方式进行了送达。据此，七里河区政府作出《补偿决定》，符合法律、法规规定。

关于马麦提出的《补偿决定》中只有货币补偿，没有产权调换，剥夺其选择权问题。《评估办法》第九条规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”经查，案涉房屋系公租房及马