征收集体土地上“住改非”房屋时应补偿停产停业损失
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【裁判要旨】
土地管理法规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。人民政府征收集体土地上房屋时参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，对于被征收房屋“住改非”实际用于经营的情形，应当对被征收人的停产停业损失酌情给予合理补偿。
案号 一审：（2017）黔01刑初660 二审：（2017）黔行终1768号 再审审查：（2019）最高法行申965号
【案情】
再审申请人：杨*琴。
再审被申请人：贵州省息烽县人民政府（以下简称息烽县政府）、贵州省贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）。
2012年12月31日，贵州省人民政府批复同意将包括息烽县温泉镇温泉村集体农用地11.944公顷在内的农用地转为建设用地并征收为国有。2014年8月5日，息烽县政府作出关于息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收的决定和征收公告，决定征收息烽温泉疗养院片区开发建设项目规划范围内房屋。杨琴的房屋在征收范围内，建筑总面积419平方米。杨琴于1997年取得案涉房屋的宅基地使用权证，于2012年取得餐饮服务许可证，开办温泉景区农家乐，有效期至2015年8月1日。杨琴与息烽县政府就补偿问题一直未达成一致。在多次协商未果的情况下，2016年，息烽县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收补偿决定，对被征收人杨琴的房屋予以征收，提供货币补偿或产权调换两种安置方式供杨琴自行选择，其中货币补偿包括房屋补偿款、附属设施补偿款及装饰装修补偿款、搬迁补助费、过渡费共计1214960元；产权调换包括建筑面积72平方米房屋一套、120平方米房屋三套和温泉生态园公共商铺10平方米与杨琴建筑面积419平方米住宅房屋进行产权调换，给予杨琴装饰装修及附属设施补偿款、搬迁费、过渡费共计562331元，杨琴应补安置房超面积房屋补偿款25620元，冲抵后各项补偿款共计536711元，安置房归杨*琴所有。相关补偿款项均已提存入专项账户。
杨*琴对征收补偿决定不服，向贵阳市政府申请复议。贵阳市政府作出维持决定。
杨*琴遂向贵阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销前述征收补偿决定和复议决定。
【审判】
贵阳中院经审理认为，关于评估机构选定程序和房屋评估价值问题，息烽县政府提供的证据可以证明评估机构是按照民主程序确定的，然而评估过程和方法缺乏依据，也未按照评估对象一物一评估的原则进行评估，因此，评估报告对房屋价值的评估存在明显瑕疵。关于房屋征收补偿款的支出情况，应确认房屋征收补偿款已存入指定专款专户。关于房屋用途和补偿标准问题，因为杨琴房屋是农村集体土地上房屋，考虑土地征收的基本原则是确保被征地农民的生活水平不下降或者维持现有水平，杨琴房屋办理了餐饮经营许可证并实际经营旅社，息烽县政府按照评估报告所认定的经营旅社的房屋价值之上限对杨琴房屋进行补偿，并无不当。综上，息烽县政府作出的征收补偿决定虽存在明显瑕疵，但对杨琴的合法权益不产生影响，故对杨琴要求撤销征收补偿决定的诉请不予支持。贵阳市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。据此判决驳回杨琴的诉讼请求。
杨*琴不服，提起上诉。
贵州省高级人民法院认为，对被征收土地上的房屋，原则上作为地上附着物进行补偿。但在对地上附着物的补偿标准、程序等无明确规定的情况下，息烽县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收补偿决定，一是在程序上更为规范，尤其是对征收范围内房屋进行了评估，通过评估程序确定的补偿价格比行政机关单方制定的补偿标准更公正合理；二是通过作出书面房屋征收补偿决定，对杨琴的房屋由测量机构测定面积，房屋的性质也认定为“住改非”，且已按评估区间价格中的最高价格进行补偿，对装修附属设施、搬迁费、过渡费等均按安置补偿方案的标准进行补偿，亦提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，明确各项补偿并告知诉权等，更有利于保护相对人的各项权利；三是从结果上更有利于保护当事人的利益。被诉征收补偿决定对杨琴已经进行了较为合理的补偿，虽存在部分瑕疵，但对杨*琴不产生实质性的损害，结果并无不当。贵阳市政府作出维持该征收补偿决定的行政复议决定亦无不当。据此判决驳回上诉，维持原判。
杨*琴向最高人民法院申请再审。
最高法院认为息烽县政府作出征收补偿决定和贵阳市政府作出复议决定正当，对杨琴申请再审的事由不予支持。同时认为，根据原审查明杨琴办有餐饮经营许可证并实际经营旅社的具体情形，对于实际从业人员，息烽县政府还应当予以核实，参照息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收与安置补偿方案规定的相关标准，进一步予以补助。但此节尚不足以构成针对被诉征收补偿决定和复议决定启动再审的法定事由，故裁定驳回再审申请。
【评析】
对于农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营，征收时是否酌情补助停产停业损失，审判中存有争议。一种观点认为，本案当事人主张的相关损失基于公平合理和可信赖的原则酌予补偿；另一种观点认为，本案当事人主张的相关损失因不属于法定待工待业损失而不应予以补偿。本案中，最高法院再审审查裁定支持前一种观点，认为行政合理性原则和比例原则要求为了公共利益征收集体土地时，要给予当事人公平合理的补偿，保障被征收人的生活水平不降低。2019年8月26日修正并于2020年1月1日实施的土地管理法第四十八条规定，“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”为使农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营的被征收人原有生活水平不降低、长远生计有保障，本案应按照息烽县政府制定的房屋征收与安置补偿方案给予待工人员公平、合理的补偿。鉴于经人民法院现场工作、调解，息烽县政府出具书面承诺，自愿一并补偿杨*琴待工人员补助费，本案不启动再审程序。
一、对本案当事人所主张损失的定性
最高法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第12条第2款规定，“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持”。实践中存在部分政府在针对集体土地征收时，多次协商后未达成安置补偿协议或长期怠于作出征地安置补偿决定的情况。随着当地物价房价上涨，若继续按照当初征地时给予安置补偿，被征地安置农民也无法进城购房或另寻宅基地重建房屋，明显不符合合理性原则。本案所涉征地地块由于拥有独特的温泉旅游资源，当地农户大多长期开办农家乐，与其他一般集体土地拥有种植、畜牧、林业经营不同。本案当事人杨*琴的农村集体土地已于2012年被批准征收，但由于当事人与政府一直未就补偿金额达成一致，迄今政府未就房屋进行拆除。若仍按照农村集体土地上附着物的标准对当事人进行补偿，会使当事人权益受损，故在本案中，对于待工人员，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准给予一定补助，具有法理和事实上的基础。
当前，对于国有土地上征收补偿有明确的相关规定，《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十三条明确规定，“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。”但对于集体土地上征收安置补偿比照国有土地征收补偿进行，除法释〔2011〕20号司法解释的原则性规定之外，对哪些项目比照参照适用，全国范围内并无明确而详细的程序性和实体性规定，更多见诸于各地政府出台的地方性法规或规范性文件中。本案中，息烽县政府在集体土地征收补偿中参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，委托房地产资产评估公司对拟征收红线范围内房屋市场价值进行评估、公示，对当事人杨琴的房屋进行了测绘，详细划分了房屋的用途，作出了关于对杨琴房屋征收的预安置方案、息府征决字（2016）12号房屋征收补偿决定书，列明货币补偿及产权调换方式，程序相对而言比较规范，属于结合当地实际的自我监督和约束，有利于实现当事人的各项权利。
二、酌定补助停产停业损失的必要性及可行性
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。由此可见，在征收国有土地时若造成了被征收人停产停业，需要对被征收人的待工待业人员进行补偿。参照国有土地上房屋征收补偿所进行的集体土地上“住改非”的房屋，考虑经营和从业人员实际情况，对待工待业损失是否酌情给予补偿或补助，便值得在审判实务中思考。
第一，集体土地征收中“住改非”房屋参照国有土地上房屋征收与补偿发放待工待业损失在现行政策法律框架内具有可行性。“住改非”，是指在国有土地上的住宅利用其特有的区位优势实际用作经营的情况，该房屋产权证上登记为住宅用房。司法实践中，当前农村集体土地上房屋征收补偿中遇到类似“住改非”的情形也不少见。“三农”问题一直是全党工作重中之重，解决农民收入问题一直是全党全国关注的重点问题。随着社会的进步，农民自身也在积极追求更好的发展。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。农民对于美好生活向往的第一要务就是收入水平提高，努力走向富裕，然而仅仅依靠种植农作物获得的收入很难满足农民的需求，因此很多农民开始寻求农田之外的致富路径，如将农村住宅用于开办农家乐、民宿，进行“住改非”用于经营活动。特别是在很多景区附近，这已经成为了一种较为普遍的现象。农家乐的招牌在全国各地都很为常见，不少农民将其房屋打造成特色民宿，通过办理相应的服务许可证提供餐饮、住宿等服务。1986年，我国第一家农家乐在四川成都诞生；2000年，云南丽江客栈开始起步；2002年，浙江莫干山出现了第一家民宿；2009年，被称为“精品民宿元年”。2018年7月2日，国家信息中心分享经济研究中心发布的《中国共享住宿发展报告2019》显示，2018年我国共享住宿市场交易额为165亿元，参与房客数达到7945万人，从业者人数超过400万。[1]2019年10月18日，中国社会科学院舆情调查实验室发布的《2019中国民宿发展指数报告》显示，2018年全国民宿收入达268亿元。[2]其中，农村民宿占有相当比例。一方面，农民通过经营活动解决了自身收入问题，且常常是一家几口人共同的收入来源；另一方面，也促进了当地经济的发展，为当地经济建设做出了贡献。在农村，未将房屋“住改非”的农民与房屋已“住改非”农民最大的不同之处在于，将房屋“住改非”的农民利用其住宅进行经营活动，该经营是其主要的收入来源。而且我国现阶段，很多农民的文化水平较为有限，寻求到稳定的收入来源本身属于一件不易之事。
在征收补偿过程中，由于不同用途的房屋安置补偿价格不同，相关权证载明的用途与实际用途发生矛盾，会导致征收人和被征收人对补偿标准不能达成一致。基于此，2003年国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第4条规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”
第二，征收农村“住改非”房屋中酌情发放待工人员补助有利于实现平等原则。行政法上平等原则的具体含义是“同等情况同等对待，不同情况差别对待。”集体土地上“住改非”的房屋和城市“住改非”房屋本质上具有一致性，都是利用住宅生产经营，获得收入来源。从法律目的来看，立法者规定征收国有土地上的房屋时，要给予被征收人因征收房屋造成的待工人员补助费，是考虑到征收城市房屋如使被征收人失去收入来源，需要对其停止生产及营业所造成的损失进行弥补，以保障被征收人的生活水平不降低。集体土地上“住改非”房屋与自住房的不同之处在于，其房屋用途主要是生产经营，而一般的农村房屋主要的用途是居住，“住改非”房屋结构、装修水平、养护程序以及从业人员来源收入、征税社保都可能和普通农民存有区别，若在征收时一律不给予待工人员补助费，则有可能与国有土地上同类型房屋征收补偿出现不同等对待的问题。
此外，从事餐饮服务，对房屋的要求并没有因位置在城市还是农村而有所区别，行政许可法、食品安全法等均未对城乡经营作出区别对待的规定。无论是在城市从事餐饮服务，还是在农村从事餐饮服务，住所只需要满足行政许可条件即可。从事餐饮服务的房屋一旦被征收，都可能涉及待工待业问题，不会因为在集体土地上还是国有土地上而有所区别。因此，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予本案被征收人待工人员补助费，有利于实现对当事人的平等保护。
第三，在农村集体土地被征收人存在客观损失的情况下，需要给予被征收人公平合理的补偿，符合行政的合理和比例原则。早在2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》就在第十二条规定，“完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活不平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额计入概算。”新土地管理法将该决定中的精神上升到了法律规定层面，且将合理性原则与比例原则贯彻到了土地征收领域，具体体现在土地管理法第四十八条，明确将公平合理补偿、保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为基本要求，规定土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定，要求制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素。政府只有基于公共利益才可以征收农民集体所有的土地，该征收行为会对农民的个人利益造成一定的损失，因此政府需要对公共利益与农民的个人利益进行平衡。在征收能实现公共利益且带来的公共利益大于个人利益时，也应考虑将农民的损失降到最低，给予农民充足且合理的补偿。新土地管理法以区片综合地价替代原来的年产值倍数法，且在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿和被征地农民社会保障费的规定，使得征收补偿机制更为健全，保护了被征收农民的权益。
本案中，息烽县政府在《房屋征收与安置补偿方案的批复》中规定了停产停业损失。负责该征收范围开发建设的指挥部于2013年编印的《手册》也明确规定，对于具有营利性质的被征收人，根据被征收人所提供的缴纳社会保险费的人员数进行计算待工人员补助费。为贯彻新《土地管理法》体现的行政合理性原则及比例原则，本案政府批复中确定的相关项目，司法应予以尊重和执行。
第四，息烽县政府参照国有土地上房屋征收补偿开展本案征收补偿工作应当具有可信赖性。对集体土地上已经“住改非”的房屋进行征收，对于被征收人而言，造成了待工待业损失，使其失去了收入来源，仅仅依靠房屋拆迁费、搬迁费等补偿是不能弥补的。在《房屋征收与安置补偿方案的批复》《手册》既然已经规定相关项目的情况之下，人民法院应予支持给予被征收人待工人员补助费。息烽县政府在作出房屋征收补偿决定书时，存在被征收人未按时提供待工人员名单，故行政机关无法计算待工人员补助费的客观情况。在人民法院司法审查过程中，经协调，息烽县政府向人民法院书面承诺，按照被征收人户实际从业人员、办理健康证人员，最大化确定待工待业人员数量，给予被征收人足额补偿。
本案行政机关作出的该授益行政行为使行政相对人具备了信赖基础，行政相对人对行政机关产生的信赖也具备正当性。司法对此予以尊重也是贯彻信赖利益保护原则的体现。信赖保护原则要求行政机关对于自己作出的行为，非经法定事由及法定程序不能更改。随着法治社会的发展，信赖保护原则在行政法领域越来越受重视。在民法领域，诚实信用原则是帝王条款，“在行政法领域，信赖保护原则和比例原则似乎也越来越有成为本领域‘帝王条款’和‘君临全领域之基本原则’的趋势”。[3]在不具备作出行政行为的客观情况发生了重大变化、依据的法律法规修改或者废止等法定事由的情况下，行政机关不能出尔反尔。息烽县政府作出《房屋征收与安置补偿方案的批复》《手册》，此外，为对征收补偿的政策进行宣传制作了相关宣传手册，以便众所周知，行政机关作出的该行为保障了广大被征收人的知情权，使征收的相关工作更加公开、透明，该授益行政行为有利于实现法治政府。在追求法治政府的同时，也要坚持诚信政府的建设，征收时应对所有被征收人形成的信赖利益进行保护。
三、对此类案件的司法审查和认定标准
首先，是现有法律框架内对参照情形的认定。在司法审查确认属于合法建筑的情况之下，对于认定农村房屋的实际用途，同样可以参照国有土地上房屋征收补偿的相关规定进行，应当审查是否办理了经营手续证件（营业执照、税务证照、组织机构代码证、卫生许可证），是否缴纳税款（具有完税证明），有无购销协议、发票，经营时间及场所情况等。
其次，对于待工人员补助费的具体计算标准，应遵循公平、合理的补偿原则。如《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》规定，“用住宅房屋从事生产经营活动，按照实际经营面积每平方米给予800元至3000元一次性停产停业损失补偿费，具体标准由各区县房屋征收部门结合本地区实际情况确定。被征收人对一次性停产停业损失补偿费有异议的，可以在规定期限内申请参照本办法有关规定评估确定”。《重庆市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法（暂行）》规定，“被征收人选择货币补偿的，按房屋评估价值的6%一次性给予停产停业损失补偿费；被征收人选择产权调换的，每月按房屋评估价值的5%。支付停产停业损失补偿费，停产停业期限按实际过渡期限计算。”对于国有土地上“住改非”的房屋，各地政府对于停产停业损失有不同的计算标准。对于农村“住改非”参照补助停产停业损失，因存在系自有住房而非租房经营，经营可能具有季节性等特点，而和国有土地上房屋征补有所区别，应当允许行政机关具有酌定裁量权，并和被征补对象达成合意。“关于‘住改非’房屋征收补偿标准确属各地政府的自由裁量权范围的事项，原则上人民法院应当尊重各地政府在其地方性法规、规章或者征收补偿方案中确立的补偿标准。只要这个标准对被征收房屋是按照市场价格进行评估定价补偿，补偿数额高于同类普通住宅房屋的补偿标准，即应当予以认可。”[4]
