最高法判例：模拟搬迁行为的合法性审查

辽宁律师为您普法：HTTP://WWW.FABANG.COM/liaoning/

☑ 裁判要点

模拟搬迁不同于传统意义上的国有土地上房屋征收和补偿安置方式，其主要特点体现为对房屋所有权人搬迁或改造意愿进行征询、签订附生效条件的补偿协议，根据搬迁、改造意愿和签约比例来决定项目是否继续实施征收工作。该模式在一定程度上有利于引导房屋所有权人理性协商，积极配合行政机关的征收拆迁工作。具言之，在模拟搬迁中设定合理签约期限，在签约期限内，如果签订模拟搬迁协议的户数达到规定比例的，补偿协议生效，并由区（市）县政府作出征收决定，模拟搬迁方案即转为征收补偿方案，模拟搬迁协议即转为征收补偿协议；相反，如果签约户数未达到规定比例的，终止征收程序。由此可见，模拟搬迁由一系列行为组成。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申6061号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：夏*等48人(名单附后)。

诉讼代表人：夏*，女，1967年1月2日出生，汉族，住重庆市合川区。

诉讼代表人：肖*辉，女，1967年11月8日出生，汉族，住四川省崇州市。

诉讼代表人：秦*军，男，1976年9月15日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。

诉讼代表人：秦*新，男，1966年3月14日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。

委托诉讼代理人：谢*林，四川高扬律师事务所律师。

再审申请人夏等48人因诉四川省成都市武侯区人民政府（以下简称武侯区政府）、成都市武侯区红牌楼街道办事处（以下简称红牌楼街道办）其他行政行为一案，不服四川省高级人民法院（2018）川行终50号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判长王海峰、审判员乐敏、审判员杨军参加的合议庭，对本案进行了审查。2020年8月6日询问有关事项。再审申请人夏、肖辉、蒲蓉、朱明和被申请人武侯区政府的委托诉讼代理人四川原石律师事务所律师邓、四川君合律师事务所律师周婷，武侯区政府工作人员邬雷、刘、王荣、李、赵和红牌楼街道办工作人员肖*东参加了询问。本案现已审查终结。

夏*等48人向四川省成都市中级人民法院诉称，其所在的“永丰汽配商城”实施的模拟搬迁是武侯区政府主导、红牌楼街道办组织的，该行为违法。诉请确认该模拟搬迁行为违法，判令立即终止模拟搬迁行为。

一审法院认为，起诉须符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的;（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”本案中，夏等48人所称模拟搬迁事项，以被拆迁户自愿搬迁达到一定比例，方能启动，该行为不具有行政行为体征。夏等48人的起诉不属于行政案件受案范围。遂于二〇一七年十一月十三日作出（2017）川01行初1059号行政裁定，对夏*等48人的起诉，不予立案。

夏等48人不服，向四川省高级人民法院上诉称，（一）一审法院未能弄清其起诉标的，错误裁定起诉不属于行政案件受案范围。（二）武侯区政府、红牌楼街道办对“永丰汽配商城”主导和组织的模拟搬迁行为是其履行行政职权的具体行政行为。夏等48人的起诉属于行政案件受案范围。请求撤销一审裁定，指令原审法院立案审理。

二审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，夏等48人所述武侯区政府主导、红牌楼街道办组织的对“永丰汽配商城”实施的模拟搬迁行为，是政府探索、发展的房屋改造新模式，核心在于根据群众的意愿，对城乡房屋决定拆与不拆，把拆迁的主动权、知情权、选择权交还给了群众，且以被拆迁户自愿拆迁达到一定比例方能启动正式的拆迁安置工作，因此，该行为不具有强制性，不对模拟搬迁对象的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，夏等48人的起诉不符合起诉条件。一审裁定理由不当，但裁定结果正确，应予维持。遂于二〇一八年四月十一日作出（2018）川行终50号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

夏*等48人申请再审称，（一）武侯区政府、红牌楼街道办采用强硬手段推进“永丰汽配商城”模拟搬迁项目，安置补偿方式单一，只允许货币作价补偿，价格超低，违反法律规定。（二）一、二审法院适用法律错误，混淆“主导、组织模拟搬迁”与“模拟搬迁本身行为”、“理论上的、纸面上的主导组织模拟搬迁行为”与“现实的、实际层面上的主导、组织模拟搬迁行为”。主导、组织行为是武侯区政府、红牌楼街道办基于自身职权所作出的行为。（三）该模拟搬迁行为在约定的期限内达不到签约比例，多次延长实施期限，对模拟搬迁项目业主的权利造成实质影响，因此属于对相对人权利义务产生影响的具体行政行为。故此，请求撤销二审裁定，指令原审法院立案审理。

武侯区政府、红牌楼街道办答辩并提交有关材料称，（一）“永丰汽配商城”模拟搬迁行为是探索、发展的房屋改造新模式，核心在于根据群众的意愿，对城乡房屋决定拆与不拆，把拆迁的主动权、知情权、选择权交还给群众，且以被拆迁户自愿拆迁达到一定比例方能启动正式的拆迁安置工作。该行为不具有强制性，不对模拟搬迁对象的权利义务产生实际影响。（二）该模拟搬迁行为现已达到签约比例。武侯区政府已于2020年7月20日作出武征决字（2020）年第（1）号总（3）号《成都市武侯区国有土地上房屋征收决定书》、武侯征告字（2020）年第（1）号《关于永丰汽配城房屋征收项目国有土地上房屋征收的公告》并附“永丰汽配商城”房屋征收项目征收补偿方案。

本院经审查认为，再审申请人夏*等48人提起本案诉讼，诉称其所在的“永丰汽配商城”实施的模拟搬迁是武侯区政府主导、红牌楼街道办组织的，该行为违法，诉请确认该模拟搬迁行为违法，判令终止模拟搬迁行为。

模拟搬迁不同于传统意义上的国有土地上房屋征收和补偿安置方式，其主要特点体现为对房屋所有权人搬迁或改造意愿进行征询、签订附生效条件的补偿协议，根据搬迁、改造意愿和签约比例来决定项目是否继续实施征收工作。该模式在一定程度上有利于引导房屋所有权人理性协商，积极配合行政机关的征收拆迁工作。具言之，在模拟搬迁中设定合理签约期限，在签约期限内，如果签订模拟搬迁协议的户数达到规定比例的，补偿协议生效，并由区（市）县政府作出征收决定，模拟搬迁方案即转为征收补偿方案，模拟搬迁协议即转为征收补偿协议；相反，如果签约户数未达到规定比例的，终止征收程序。由此可见，模拟搬迁由一系列行为组成。本案中，签订模拟搬迁协议的户数未达规定比例，武侯区政府一直未作出征收决定等行为，也未与部分再审申请人签订模拟搬迁补偿安置协议。夏等48人起诉请求确认模拟搬迁行为违法，属于诉讼请求不具体。原审应当就此问题向再审申请人夏等48人作进一步释明。但是，根据夏*等48人在原审中提交的初步证据及本院询问、勘验现场等情况可以确定，在部分再审申请人未签订模拟搬迁补偿安置协议的情况下，其相邻周边的房屋遭到拆除，或者在周边修墙围挡。该拆除行为和围挡行为已经对部分再审申请人房屋及经营环境造成了损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款关于“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容”的规定，人民法院应当给予释明，引导当事人有针对性地对相关行政行为提起诉讼。本案一审法院未予释明，迳直裁定不予立案不当；二审法院认为被诉行为不具有强制性，对模拟搬迁对象的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉，亦属不当，本院予以指正。

行政诉讼再审程序的目的在于纠正原错误生效裁判给当事人合法权益造成的损害。本案一审法院裁定不予立案，二审法院裁定驳回上诉，均未对相关行政行为的合法性进行实体审理。又鉴于武侯区政府已于2020年7月20日作出武征决字（2020）年第（1）号总（3）号《成都市武侯区国有土地上房屋征收决定书》，决定征收“永丰汽配商城”所在武侯区佳灵路28号范围内国有土地上房屋，并于同日作出武侯征告字（2020）年第（1）号《关于永丰汽配城房屋征收项目国有土地上房屋征收的公告》，公告“永丰汽配商城”房屋征收项目征收补偿方案，提供货币补偿及产权调换两种征收安置补偿方式，推进对相关再审申请人案涉房屋依法征收补偿安置事项。从诉讼便利和诉讼经济原则出发，为减少当事人的诉累，夏*等48人可以在明确其具体诉讼请求后，或针对武侯区政府作出的上述行政行为，另行提起诉讼，本案不再启动再审。

本院有必要向武侯区政府释明，国有土地上房屋征收与补偿工作应当充分保障被征收房屋所有权人的合法权益，对被征收房屋所有权人给予公平、合理补偿。负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的武侯区政府及其确定组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的房屋征收部门应当依法开展案涉房屋的征收补偿安置工作，切实保障被征收房屋所有权人的合法权益。

综上，本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回夏*等48人的再审申请。

审判长王海峰

审判员乐　敏

审判员杨　军

二〇二〇年十二月二十八日

法官助理 谢承浩

书记员 方晓玲

来源：鲁法行谈