河南高院案例：被诉补偿决定部分内容实际不能执行，如判决支持该决定将造成空判，引发新的矛盾

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【裁判要点】

本案争议焦点为被诉宛龙房征补〔2019〕4号《征收补偿决定》是否合法。生效裁判已确认涉案征收决定违法而非撤销，该征收决定仍然具有法律效力，故南阳市卧龙区人民政府依据该征收决定，针对位于征收范围内的涉案房屋作出被诉征收补偿决定，并无不当。本案的主要问题为被诉《征收补偿决定》提供的产权调换安置补偿方式是否可以具体实施，用于保障被征收人杨有、何蕊的安置补偿利益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，补偿决定应当公平，且应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。

01

基本案情

上诉人（一审原告）杨*有，男，汉族，生于1964年8月16日，现住河南省南阳市。

上诉人（一审原告）何*蕊，女，汉族，生于1965年5月4日，现住河南省南阳市。

二上诉人共同委托代理人杨*芬，女，汉族，生于1975年8月27日，住河南省南阳市卧龙区八一路272号附07号。

被上诉人（一审被告）南阳市卧龙区人民政府。

法定代表人杜*，区长。

委托代理人王**，区政府工作人员。

委托代理人刘*铭，河南雷雨律师事务所律师。

杨有、何蕊因诉南阳市卧龙区人民政府房屋行政征收补偿一案，不服南阳市中级人民法院（2020）豫13行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨有、何蕊及其委托代理人杨芬，被上诉人南阳市卧龙区人民政府委托代理人王**、刘铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

02

一审判决

被诉行政行为：2019年11月14日，南阳市卧龙区人民政府作出宛龙房征补〔2019〕4号房屋征收补偿决定，对杨有、何蕊拥有的位于卧龙区新华西路175号（产权证号：宛市房权证字第3010193、3010193-1）的房屋进行征收补偿。

杨有、何蕊一审起诉请求：撤销南阳市卧龙区人民政府作出的宛龙房征补〔2019〕4号房屋征收补偿决定。

南阳市中级人民法院一审查明：2015年8月7日，南阳市卧龙区人民政府作出《征收公告》及宛龙房征决〔2015〕第1号《房屋征收决定》、《西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿安置方案》并在征收区域内进行张贴公示，此次房屋征收实施范围为：西关文化村区域旧区改造项目区域内东至卧龙区粮食局（含粮食局及家属院）、南至亿安公司地块南边界、西至文化路、北至新华路,杨有、何蕊房屋在此征收范围内。2016年1月21日，杨*有等向一审法院起诉要求撤销宛龙房征决〔2015〕第1号《房屋征收决定》，一审法院于2016年7月10日作出（2016）豫13行初40号行政判决，确认南阳市卧龙区人民政府2015年8月7日作出的宛龙房征〔2015〕第1号《房屋征收决定》违法，河南省高级人民法院于2016年12月9日作出（2016）豫行终2138号行政判决，维持一审法院（2016）豫13行初40号行政判决。

因杨有、何蕊与南阳市卧龙区人民政府就房屋征收补偿未达成一致意见，南阳市卧龙区人民政府房屋征收办公室于2017年11月16日作出《关于西关文化村区域旧区改造项目自选评估机构的公告》并于当日在被征收房屋区域内进行了张贴。后因被征收人未能协商选定评估机构，南阳市卧龙区人民政府房屋征收办公室组织相关人员代表采取抽签办法随机选定了河南信诚房地产评估有限公司为西关文化村区域旧区改造项目的评估单位。房屋评估机构确定后，卧龙区人民政府房屋征收办公室将选定结果在被征收区域内进行了公示并于2017年12月26日以通知形式要求各被征收户配合评估及现场调查勘评工作。

2017年12月26日，南阳市卧龙区人民政府房屋征收办公室向河南信诚房地产评估有限公司出具《房地产估价委托书》，委托其对杨有、何蕊涉案房产进行市场价值评估，评估时点为2015年8月7日。2018年3月7日，南阳市卧龙区人民政府房屋征收办公室作出《西关文化村区域旧区改造项目房屋征收分户初步评估结果公示》及《房地产价值分户初评结果一览表》并于当日在被征收房屋区域内进行了张贴。河南信诚房地产评估有限公司对杨有、何蕊房屋进行了评估测量，并于2018年7月15日出具了《房地产估价报告》，杨有、何蕊房屋按照办公房地产经评估价值为4117052元。2018年7月21日，南阳市卧龙区人民政府房屋征收办公室将《河南信诚房地产评估有限公司估价报告》送达杨有，因其拒不签字，该办公室又通过手机短信向杨有、何*蕊送达并告知相关权利。

2018年9月13日，南阳市卧龙区人民政府作出《房屋征收补偿决定书》（宛龙房征补〔2018〕第52号）给杨有、何蕊提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式，2018年9月14日，南阳市卧龙区人民政府将该补偿决定在杨有、何蕊被征收房屋门口进行了张贴并以电话方式通知杨有、何蕊,2018年9月15日，何蕊收到该决定书但拒绝签字。杨有、何蕊对南阳市卧龙区人民政府的房屋补偿决定不服，于2019年3月1日向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为涉案房屋虽产权性质为办公用房，但杨有、何蕊提交的证据中营业执照、纳税登记证实其已将涉案房屋出租用于经营，应给予适当补偿,南阳市卧龙区人民政府在对涉案房屋评估、补偿中未考虑上述情况显属不当，被诉征收补偿决定显失公平，判决撤销南阳市卧龙区人民政府作出的宛龙房征补〔2018〕52号房屋征收补偿决定，并责令南阳市卧龙区人民政府重新作出房屋征收补偿决定。2019年11月14日，南阳市卧龙区人民政府作出宛龙房征补〔2019〕4号房屋征收补偿决定，该决定考虑到涉案房屋已作为商业房屋使用的实际，在原评估报告评估价值基础上给予了增加15%的补偿。2019年11月14、15日，南阳市卧龙区人民政府将该补偿决定在杨有、何蕊被征收房屋门口进行了张贴并以电话、彩信通知、邮寄方式送达杨有、何蕊。杨有、何*蕊对南阳市卧龙区人民政府宛龙房征补〔2019〕4号房屋征收补偿决定不服，于2020年5月8日向一审法院提起行政诉讼。

南阳市中级人民法院一审认为：一、关于征收决定效力问题。涉案征收决定已经生效法律文书确认违法，但由于涉及重大公共利益未予撤销，保留了效力，因此南阳市卧龙区人民政府依据征收决定作出涉案征收补偿决定并无不当。二、关于房屋价值评估机构选定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”。从现有证据可以看出，本案征收决定及补偿方案公布后，因双方就房屋补偿问题未达成一致意见。经通知、公告，被征收户未能就选择评估机构达成一致意见，南阳市卧龙区人民政府房屋征收办公室组织相关人员代表采取抽签办法随机选定评估机构选择程序合法。三、关于被诉补偿决定合法公平性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”因此，在为公共利益需要征收房屋时，应充分保障被征收房屋所有权人的合法权益。在城市房屋征收过程中，尤其要注意合法合情合理的解决其中久拖不决的遗留问题。国办发明电（2003）42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号文）在第四部分“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中载明：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。本案中，涉案房屋虽产权性质为办公用房，但杨有、何蕊提交的证据中营业执照、纳税登记证实其已将涉案房屋出租用于经营，符合42号文中“给予适当补偿”的适用条件,南阳市卧龙区人民政府在重新作出的征收补偿决定中考虑到上述情况，对杨有、何蕊给予评估价值基础上适当上浮的补偿，并无不当。综上，杨有、何蕊主张被诉征收补偿决定显失公平，应予以撤销，没有相应的法律及事实依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回杨有、何蕊的诉讼请求。

03

上诉请求及答辩

杨有、何蕊不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审认定事实错误，主要证据不足。依据违法征收决定作出的补偿决定仍违法；涉案房屋评估报告早已失效，不能作为补偿决定的依据；征收范围内初评结果仅公示部分房屋评估结果，也未依法进行公示，未公示整体评估报告，评估程序违法；上诉人房屋位于规划红线外，依法不属于征收对象；补偿决定不全面，遗漏上诉人四层楼房后的一间房产证名为南阳市房地产开发公司的未过户房屋，也未对院落补偿。（二）补偿决定不公平、不合理，将上诉人临街商铺补偿价格甚至远远低于同地段同区域住宅价格进行补偿，严重侵犯上诉人合法权益。未对停产停业损失进行补偿；1:1产权置换低于同征收区域同一位置住宅房屋1:1.25置换比例，对上诉人临街商铺评估单价低于周围住宅单价补偿；临时安置费确定为支付六个月，而另一个5号征收补偿决定却一次性支付36个月；涉案楼房规划时按照商业用房标准设计施工，且一直用于商业经营至今，属于商业经营用房，补偿决定给予补偿价格远低于市场价，连住宅都买不到，更不用说临街商铺，导致上诉人生活水平严重下降。（三）一审违反法定程序，未依法对管辖异议上报。一审认定事实不清、适用法律错误，程序违法，请求撤销一审判决，责令被上诉人重新作出补偿决定。

南阳市卧龙区人民政府答辩称：（一）一审判决认定事实正确，证据确实充分。征收决定虽被确认违法，但未被撤销依然具备法律效力；征收分期分批实施，分期供地，上诉人为第一期，且无论在哪一期，都在征收范围内；评估报告所依据的评估时点不变，上诉人称报告使用期限为一年的理由不成立，省法院对此已有生效案例；前期有100多户主动签订补偿协议，选择置换房屋形式，没有评估报告，没有作补偿决定，地上附属物补偿按标准计算，且系分期评估，分期公布，因此公布很少数量评估报告初评结论；上诉人的房屋在征收范围，但不在旧区改造项目建设用地范围，即建设用地规划红线外，属于南阳市主干道新华路代征道路范围，腾出土地也不在招拍挂范围；上诉人已就另一间房屋（泵房）及院落问题另行起诉，与本案无关，该房屋至今仍登记在南阳市房地产开发公司名下，权属、补偿存在争议。（二）补偿决定公平合理。上诉人房屋实际用于经营，应补偿停产停业损失，但其一直未向房屋征收办提供房产证、有效合法的营业执照及纳税凭证，故无法对停产停业损失进行补偿，且补偿决定第四条明确约定若需补偿其他费用，由上诉人提供证据，如不配合后果自行承担；上诉人未在公告签约期内签协议，按方案规定只能按1:1置换，按1:1置换也已实现房屋价值补偿，且上诉人房屋登记性质为办公，不是住宅，不享受住宅房屋1:1.25的优惠政策；只能按照房屋登记用途办公进行补偿，经营可另行适当补偿；上诉人房屋系砖混结构，建于1990年，评估时参考周边开发的新销售房屋价格，但商品房与涉案房屋不具有可比性，价值相差巨大，没有见过对征收多年陈旧房屋按照新建房屋价值进行补偿的判决，评估结论客观公正，符合市场行情；上诉人房屋（主要是一楼）实际用于经营，但补偿时只能按办公房屋评估补偿，且补偿决定已对评估价值增加15%，给予了商业用途的综合考虑。（三）一审不存在枉法裁判、徇私舞弊，不存在程序违法，不违反管辖规定。（四）一审适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

04

二审判决

本院二审除确认一审查明的案件事实外，另查明：卧龙区政府作出宛龙房征补〔2019〕4号《房屋征收补偿决定》，对杨有、何蕊拥有的位于卧龙区新华西路175号（产权证号：宛市房权证字第3010193、3010193-1）的房屋进行征收补偿。主要内容：……产权证载面积为629.23平方米，用途为办公。……对被征收房屋采用产权调换安置或者货币安置两种补偿方式。一、若选择产权调换安置补偿方式，补偿安置情况如下：（一）办公房屋面积629.23平方米，安置房屋为本项目1号楼，面积为629.23平方米，性质为办公房屋。考虑到房屋多年已作为商业房屋使用的实际，将置换房产给予适当增加15%安置面积94.39平方米，共安置办公房屋723.62平方米。（二）其它补助补偿：1.搬迁补助费：按照被征收房屋合法建筑面积8元/平方米/次计算,一次性支付2次，为10067.68元；2.临时安置费：按照被征收房屋合法建筑面积8元/平方米/月计算，一次性支付6个月，为30203.04元。以上补偿补助费用共计40270.72元。由于你在规定签约期限内未达成安置协议，不再享受搬迁奖励。综上（一）（二）项，若你选择产权调换安置，房屋置换后，补偿补助费用共计40270.72元。二、若选择货币安置补偿方式，补偿情况如下：（一）被征收房屋价值为人民币4117052元。（二）其它补助补偿：1.搬迁补助费：按照被征收房屋合法建筑面积8元/平方米/次计算,一次性支付，为5033.84元；2.临时安置费：按照被征收房屋合法建筑面积8元/平方米/月计算，一次性支付6个月，为30203.04元；3.购房补助费：按被征收房屋合法建筑面积每平方米补助400元，为251692元人民币。4.考虑到房屋多年已作为商业房屋使用的实际，评估价值在办公房评估价4117052元基础上，再给予适当增加15%补偿，为617557.80元。以上补偿补助费用共计904486.68元。由于你在规定签约期限内未达成安置协议不再享受搬迁奖励。综上（一）（二）项，若你选择货币安置，房屋补偿、补助费用共计5021538.68元。……如不服本补偿决定，可申请行政复议或者提起行政诉讼等。

本院二审再查明，用于安置的1号楼（1、2单元）已建成，为商业和住宅用房，并未规划建设办公用房。

本院认为，本案争议焦点为被诉宛龙房征补〔2019〕4号《征收补偿决定》是否合法。生效裁判已确认涉案征收决定违法而非撤销，该征收决定仍然具有法律效力，故南阳市卧龙区人民政府依据该征收决定，针对位于征收范围内的涉案房屋作出被诉征收补偿决定，并无不当。本案的主要问题为被诉《征收补偿决定》提供的产权调换安置补偿方式是否可以具体实施，用于保障被征收人杨有、何蕊的安置补偿利益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，补偿决定应当公平，且应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，涉案宛龙房征补〔2019〕4号《征收补偿决定》中关于产权调换安置补偿方式中明确了办公用房629.23平方米安置房屋为本项目1号楼。但从查明的事实上看，现所建成的本项目1号楼并没有办公用房的规划和建设。即使如南阳市卧龙区人民政府在庭后协调中的意见所称，杨有、何蕊可选择一部分现房，可在拟建的1号楼3单元中选择一部分期房，而其提供的1号楼3单元的规划中，依然没有办公用房的规划，并且若如此又会和补偿决定中所有房屋按照现房6个月的临时安置期相矛盾。

综上，根据查明的案件事实，被诉补偿决定部分内容实际不能执行，如判决支持该决定将造成空判，引发新的矛盾。故被诉的宛龙房征补〔2019〕4号《征收补偿决定》依法应予撤销。一审判决驳回杨有、何蕊的诉讼请求适用法律不当，依法亦应撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销南阳市中级人民法院（2020）豫13行初110号行政判决；

二、撤销南阳市卧龙区人民政府作出的宛龙房征补〔2019〕4号《南阳市卧龙区人民政府房屋征收补偿决定》。

一、二审案件受理费各50元，由南阳市卧龙区人民政府承担。

本判决为终审判决。

来源：行政诉讼实务研究