河南高院：政府作出的决定中既包含对集体土地及房屋的征收补偿，又包含国有土地上房屋征收补偿，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》

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【裁判要点】

汝南县人民政府作出的征收决定应确认为违法。集体土地的征收补偿与国有土地上房屋征收补偿所适用的法律不同，程序也不同，不应在同一征收决定中一并实施。汝南县人民政府作出的征收决定中既包含对集体土地及房屋的征收补偿，又包含国有土地上房屋征收补偿，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收对象的规定。并且，根据汝南县人民政府提交的证据，汝南县人民政府也未完全遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收补偿方案的论证和征求意见，征收补偿费用的足额到位、专户存储、专款专用等程序规定，征收程序存在违法之处。但是，鉴于涉案征收项目是根据汝南县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、保障性安居工程项目计划等作出，经过了社会风险评估，也制定了征收公告并张贴公示，并且绝大多数被征收人已经签订了征收补偿协议，撤销被诉征收决定必然影响到涉案区域经济社会发展的公共利益，因此，本院对汝南县天平汽车修理站关于撤销被诉征收决定的请求不予支持。综上，被诉征收决定应确认违法，但不予撤销。上诉人的上诉理由部分成立。

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基本案情

上诉人（一审原告）汝南县天平汽车维修站，经营场所汝宁街道办事处汽车站西段。

经营者卞*军，男，1952年11月12日出生，汉族，住汝南县。

被上诉人（一审被告）汝南县人民政府,住所地汝南县汝宁街道办事处古城大道7号。

法定代表人刘*民，县长。

行政机关负责人梅*，副县长。

委托代理人赵*存，汝南县汝宁街道办事处工作人员。

委托代理人潘*民，河南胜蓝律师事务所律师。

汝南县天平汽车维修站诉汝南县人民政府房屋行政征收一案，驻马店市中级人民法院2019年7月25日作出（2019）豫17行初178号行政判决，汝南县人民政府不服提起上诉，本院于2019年11月15日作出（2019）豫行终3127号行政裁定书，撤销原判，发回重审。驻马店市中级人民法院依法另行组成合议庭经审理后作出（2019）豫17行初557号行政判决。汝南县天平汽车维修站不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

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一审判决

汝南县天平汽车维修站一审起诉请求撤销汝南县人民政府作出的汝房征（2019）02号房屋征收决定书。

驻马店市中级人民法院一审查明，汝南县人民政府根据汝南县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，2013年对汝南小西湖片区棚户区改造项目进行了可行性研究。2013年8月20日，汝南县发展和改革委员会向汝南县产业集聚区投融资公司作出汝发改[2013]102号《关于汝南县西关村（小西湖）社区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，同意实施汝南县西关村（小西湖）社区棚户区改造项目。2013年11月8日，汝南县人民政府向河南省住房和城乡建设厅发出汝政函[2013]34号《关于汝南县西关村（小西湖）社区棚户区改造项目申请统贷统还的函》，将该项目列入本县上报河南省2013-2017保障性安居工程统贷统还项目。2017年4月28日，汝南县人民政府作出汝南县小西湖片区棚户区改造二期风险评估报告，召开汝南县小西湖南片房屋征收群众座谈会。2019年3月21日，汝南县人民政府印发了（2019）2号汝南县人民政府常务会议纪要，纪要显示涉案项目方案已经政府常务会议讨论决定。2019年4月25日，汝南县人民政府印发了《汝南县小西湖湖南片区房屋征收补偿安置方案》。同年4月26日，汝南县人民政府房屋征收办公室张贴了汝房征[2019]02号《房屋征收公告》。为此，汝南县天平汽车维修站提起行政诉讼。一审法院另查明，汝南县天平汽车维修站位于汝南县人民政府征收公告征收范围内，汝南县天平汽车维修站于2007年7月24日取得汝集用（2007）第013号土地使用证。该征收决定范围内共涉及230户，在规定的时间段内签订房屋征收补偿协议227户，房屋已拆除227户，现只有3户没有签订协议，其中包括汝南县天平汽车维修站，房屋也未拆除。

驻马店市中级人民法院一审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，汝南县人民政府具有作出房屋征收决定的法定职责。虽然汝南县人民政府未作出征收决定，但汝南县人民政府作出的《房屋征收公告》中包括了征收决定，汝南县天平汽车维修站的房屋在《房屋征收公告》范围之内，汝南县天平汽车维修站认为汝南县人民政府的征收决定侵犯合法权益，向一审法院提起行政诉讼，符合原告的起诉主体资格。汝南县人民政府根据汝南县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定了汝南县小西湖片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案，并进行了社会风险评估，对房屋征收进行了公告。虽然汝南县人民政府庭审上未提供出在作出征收公告前，对拟定征收补偿方案的论证并征求意见、公布以及征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证明，同时房屋征收公告并未显示告知被征收人对房屋征收不服应享有的行政复议或者行政诉讼的权利，但根据房屋征收范围内涉及房屋住户230户，已签约227户，并且227户房屋已被拆除的事实，可以证明绝大部分住户对政府的房屋征收并无意见。因此，汝南县人民政府作出的征收决定虽存在不当之处，但撤销该《房屋征收公告》，将损害绝大多数已签约人的利益，不利于已经实施的棚户区改造项目。所以，汝南县天平汽车维修站请求撤销汝南县人民政府作出的房屋征收公告中涉及的征收决定，一审法院不予支持。如汝南县天平汽车维修站对房屋征收补偿有异议，可以依法主张权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回汝南县天平汽车维修站的诉讼请求。

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上诉请求及答辩

汝南县天平汽车维修站不服一审判决，向本院提起上诉称，被诉房屋征收公告系在《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达全省2020年城市棚户区改造公租房建设项目计划的通知》之前作出，严重违反法定程序；从项目审批手续看，本次征收建设项目不符合相应规划和年度计划；从补偿安置程序看，本次征地过程中其补偿方案的作出严重违法，有违民主公开原则；从补偿安置内容看，补偿内容不全面，且补偿标准过低，致使上诉人的房屋以极不合理的过低价格被征收，有违公平合理原则；从前置程序看，被补偿决定作出前未依法进行社会稳定风险评估、未经政府常务会议讨论；从资金要件看，征收决定作出前不合法足额到位、专户存储、专款专用的要求。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决不当，请求撤销一审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求。

被上诉人汝南县人民政府答辩称，县政府作为县级政府，为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件，依法作出征收决定主体适格；被诉房屋征收决定严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规及政策规定的程序作出征收决定，没有违反法定程序的行为；征收决定明确了按《汝南县小西湖湖南片区房屋征收补偿安置方案》执行，保障了包括上诉人在内的被征收人的合法权益，涉及230家住户或企业，已经签订房屋征收补偿协议的有227户，房屋征收补偿安置得到了片区内绝大多数居民及企业的认可和支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

04

二审判决

本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致外，另查明，诉讼中汝南县人民政府一直未提交涉案土地已被批准征收为国有的证据，被诉征收决定涵盖的区域既有国有土地，也有集体土地，征收决定既征收土地，也征收房屋。《汝南县小西湖湖南片区房屋征收补偿安置方案》既包括国有土地上房屋的补偿方案，也包括集体土地上房屋的补偿方案。

本院认为，汝南县人民政府作出的征收决定应确认为违法。集体土地的征收补偿与国有土地上房屋征收补偿所适用的法律不同，程序也不同，不应在同一征收决定中一并实施。汝南县人民政府作出的征收决定中既包含对集体土地及房屋的征收补偿，又包含国有土地上房屋征收补偿，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收对象的规定。并且，根据汝南县人民政府提交的证据，汝南县人民政府也未完全遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收补偿方案的论证和征求意见，征收补偿费用的足额到位、专户存储、专款专用等程序规定，征收程序存在违法之处。但是，鉴于涉案征收项目是根据汝南县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、保障性安居工程项目计划等作出，经过了社会风险评估，也制定了征收公告并张贴公示，并且绝大多数被征收人已经签订了征收补偿协议，撤销被诉征收决定必然影响到涉案区域经济社会发展的公共利益，因此，本院对汝南县天平汽车修理站关于撤销被诉征收决定的请求不予支持。综上，被诉征收决定应确认违法，但不予撤销。上诉人的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销驻马店市中级人民法院作出（2019）豫17行初577号行政判决；

二、确认汝南县人民政府作出的汝房征（2019）02号房屋征收决定违法。

一审、二审案件受理费各50元，均由汝南县人民政府负担。

本判决为终审判决。

来源：行政诉讼实务研究