最高法判例：被征收宅基地上原有房屋内居住的户数，不影响基于征地事实对该块宅基地进行的置换和偿还

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☑ 裁判要点

农村宅基地的申请和审批具有法定程序，村民因达到分户条件，依法依程序申请并获得规定面积的宅基地，是国家对村民基本居住权利的保障。征收集体土地中的异地新建安置方式，实际上是征地单位通过置换的方式，对被征收对象在征收范围内的宅基地进行对换，从而达到土地征收的目的。因此，异地新建安置与基于家庭自主分户或因家庭困难等原因由集体经济组织视具体情况安置分配宅基地的情况不同，被征收宅基地上原有房屋内居住的户数，不影响基于征地事实对该块宅基地进行的置换和偿还。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行赔申251号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李*元，男，1957年2月12日出生，汉族，住湖南省涟源市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴初，女，1936年4月20日出生，汉族，住湖南省涟源市，系李元之母。

上述两位再审申请人共同委托代理人汪、董，北京楹庭律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省涟源市人民政府,住所地湖南省涟源市。

法定代表人刘*，湖南省涟源市市长。

再审申请人李元、吴初因诉被申请人湖南省涟源市人民政府（以下简称涟源市政府）行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2018年5月23日作出的（2018）湘行赔终81号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2019年4月8日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

李元、吴初再审申请称：1.一、二审认定事实不清。一审审查李元、吴初已签订拆迁补偿协议，“该协议书补偿款项中已包含住房过渡费，原告也已新建房屋居住，亦不存在住房过渡费损失问题”，属于认定事实不清，二审并未纠正。李元、吴初自行建房安置的行为不能免除涟源市政府应给予及时安置的职责，更不能免除其不及时安置而应承担的相应责任。涉案《拆迁房屋协议书》所涉5户仍有4户未予安置，也没有建房，涟源市政府并未按照协议的约定及规范性文件对协议中包括李元、吴初户在内的4户履行异地安置宅基地的职责。2.宅基地使用权是一种财产性权益，在涟源市政府无法偿还宅基地的情况下，应偿还相当于宅基地价值的赔偿。3.涟源市政府未履行安置职责不仅体现在其没有安排宅基地，还体现在没有依法对李元、吴初进行临时过渡安排，其本应发放而没有发放的过渡费属于未履行安置职责造成的李元、吴初的损失。4.对于宅基地的价值并非李元、吴初不提交证据，而是因宅基地不能上市而无法提交证据，因此主张以娄政发〔2008〕3号《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称2008年《安置办法》）所确定的自行安置补助的数额来确定宅基地价值。综上，请求撤销一、二审赔偿判决并依法改判支持李元、吴初的赔偿请求。

涟源市政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，本案系集体土地征收过程中征地单位与被征收土地的权利人因补偿安置问题引发的赔偿诉讼，李元、吴初的赔偿请求共有三项，分别是：要求涟源市政府赔偿因其未履行宅基地安置义务所造成的宅基地损失、住房过渡费损失、维权成本费损失。一审认为李元、吴初的上述赔偿请求均没有事实根据，判决驳回赔偿请求。二审则认为，李元、吴初的赔偿诉求属于国家赔偿受案范围，但是提起行政赔偿尚缺乏损失的事实根据，判决驳回上诉，维持一审赔偿判决。结合李元、吴初的再审申请，本案争议的主要焦点问题为：李元、吴初的上述赔偿请求是否属于国家赔偿受案范围；宅基地损失应否赔偿，损失数额应当如何计算；过渡费损失应否赔偿，损失数额应当如何计算。以下对上述焦点问题分述之：

一、关于李元、吴初的赔偿请求是否属于国家赔偿受案范围的问题

案涉项目《征地拆迁补偿安置方案公告》已经明确，案涉房屋拆迁安置标准按2008年《安置办法》等文件的规定执行，所有集体土地上房屋的拆迁安置均采用异地新建方式。根据2008年《安置办法》第十一条及第十二条第三项的规定，城市规划区外，一律采取异地新建方式安置；采取异地新建方式安置的，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地，但宅基地面积不得违反有关规定。涟源市安邵高速公路建设指挥部与李元、吴初签订的《拆迁房屋协议书》第一项约定，项目内房屋拆迁补偿一律按省、娄底市有关政策文件的规定执行，也即应当包含对被征收宅基地的重新安置或补偿。因此，生效的（2015）娄中行初字第6号、（2015）湘高法行终字第313号行政判决，均确定涟源市政府应当为李元、吴初安置宅基地并限期对宅基地报建、办证费用等相关事项予以落实。可见，涟源市政府为李元、吴初重新安置宅基地既是法定义务，也是案涉《拆迁房屋协议书》约定的义务，还是生效裁判文书确定的义务。李元、吴初以涟源市政府未履行为其重新安置宅基地的义务提起本案赔偿诉讼，属于国家赔偿受案范围，李元、吴初的赔偿请求具有法律依据。一审认为李元、吴初的赔偿诉求不属于国家赔偿受案范围，适用法律错误，二审对此已经予以纠正，本院亦予以认可。

李元、吴初主张的维权成本虽是基于涟源市政府未履行安置宅基地的义务而导致，但该项损失实质是李元、吴初为实现自身合法权益、寻求适当的法律服务所支付的费用，依法不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。二审判决对该项赔偿请求不予支持正确，本院予以支持。至于李元、吴初提出的宅基地损失及过渡费损失是否属于赔偿范围，应否支持，则需要进一步予以讨论。

二、关于宅基地损失问题

本案中，一、二审业已查明，李元、吴初原有宅基地上的房屋因修建案涉高速公路项目被征收并拆除，涟源市政府至今未为李元、吴初落实安置宅基地。在此情况下，李元、吴初通过其他方式已经重建房屋居住。虽然根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，现李元、吴初已另行取得宅基地，但这并不意味着可以免除涟源市政府应当履行的为其落实宅基地的法定职责和义务。根据2008年《安置办法》第十二条第四项的规定，被拆迁人自行办理相关手续的，由征地单位支付偿还的宅基地“三通一平”及基础、报建、办证等费用。案涉《拆迁房屋协议书》仅约定了“三通一平”及超深基础补助费用，但对报建、办证费用等相关事项均未涉及，涟源市政府未完全按照2008年《安置办法》的规定履行义务。故而在李元、吴初诉涟源市政府拆迁行政管理一案中，生效判决要求涟源市政府在两个月内依法依规对李元、吴初的新建房屋宅基地相关事项予以落实。涟源市政府至今仍未为李元、吴初落实宅基地的报建及办证事项，尚未履行生效判决。涟源市政府应当依照生效判决为李元、吴初办理宅基地报建、办证手续并支付相关费用。报建、办证等事项虽然需要涟源市政府的协调和参与，但是报建、办证费用可以由李元、吴初自行交纳后，再行由涟源市政府返还给李元、吴初。如若李元、吴初最后的该项费用确系由其自行交纳，则在此情况下，李元、吴初可以要求涟源市政府赔偿宅基地损失中有关报建、办证的费用。就本案而言，李元、吴初提出的该项费用尚未产生，目前尚不能明确是否已经构成李元、吴初的实际损失，故李元、吴初的该项赔偿请求应当待该项损失明确后，再另行起诉以寻求救济。

李元、吴初与涟源市政府在宅基地损失部分的主要争议为：重建宅基地的补偿是否包含在《拆迁房屋协议书》约定的补偿款中。李元、吴初主张在涟源市政府无法偿还宅基地的情况下，应偿还相当于宅基地价值的赔偿。涟源市政府则主张，在补偿款中已经包括重建宅基地的费用。本案中，娄底市高速公路建设指挥部第十次指挥长办公会议纪要第十点载明：“三通一平”及超深基础按合法面积占多少，还多少，每户面积不超过180平方米的原则，涟源市按162元/平方米进行补偿。案涉《拆迁房屋协议书》的内容除“三通一平”及超深基础补偿外，并未对宅基地重新安置和补偿的具体事项进行约定。因此，对于此问题需要结合2008年《安置办法》的规定进一步分析。根据2008年《安置办法》第十二条第三项的规定，采取异地新建方式安置的，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地。涟源市政府主张2008年《安置办法》第十二条第三项与第四项属选择性适用条款，不是并存性适用条款。但是，从该条款的内容看，第三项规定的是宅基地偿还问题，第四项规定的则是宅基地“三通一平”及基础、报建、办证等费用的负担问题，两个条款的规定是宅基地安置中的不同补偿事项，并非可以相互替代的条款。涟源市政府的该项主张不能成立。因此，除了《拆迁房屋协议书》中约定的“三通一平”及超深基础补偿款项外，涟源市政府还应履行偿还宅基地的义务。本案中，涟源市政府未履行偿还宅基地的义务，李元、吴初通过自行购买宅基地的方式进行安置，应当以其购置宅基地的时点作为侵权时点，合理确定宅基地重建费用作为赔偿金基数的方式进行国家赔偿。涟源市政府作为赔偿义务机关，有及时支付赔偿金的法定义务。

李元、吴初在本案一、二审中，均未就其宅基地损失提供有效证据，亦未就其自行购买宅基地的费用提交其他证据。而李元、吴初诉称因涟源市政府未履行安置职责所造成的损失，是根据2008年《安置办法》第八条第二款有关城市规划区内货币补偿安置标准计算出来的，与案涉的城市规划区外异地新建安置方式的标准不同。二审据此对李元、吴初的该项赔偿请求不予支持，并无不当，本院予以支持。李元、吴初应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，收集相应损害事实的证据后，就其相关损失另行提起赔偿诉讼以寻求救济。法院在审查相应赔偿请求时，还要对宅基地的购置是否存在违反法律的强制性规定，购置的宅基地面积是否超过规定的面积等问题进行综合考量。

关于李元、吴初提出涟源市政府应当按其签订的《拆迁房屋协议书》内载明的实际户数落实宅基地数量的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村宅基地的申请和审批具有法定程序，村民因达到分户条件，依法依程序申请并获得规定面积的宅基地，是国家对村民基本居住权利的保障。征收集体土地中的异地新建安置方式，实际上是征地单位通过置换的方式，对被征收对象在征收范围内的宅基地进行对换，从而达到土地征收的目的。因此，异地新建安置与基于家庭自主分户或因家庭困难等原因由集体经济组织视具体情况安置分配宅基地的情况不同，被征收宅基地上原有房屋内居住的户数，不影响基于征地事实对该块宅基地进行的置换和偿还。基于该原因，2008年《安置办法》第十二条第二款规定，分户不能作为安置宅基地的条件。故李元、吴初的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。

三、关于过渡费损失问题

过渡费是拆迁后对被拆迁人给予临时安置的费用，目的是保障被拆迁人在原居住房屋被拆迁后至入住新安置房期间的基本居住和生活条件。在具有安置补偿义务的行政机关怠于履行安置职责，或确因其他客观原因无法按时安置时，相应增加过渡费原则既符合客观实际，也有助于实现对被拆迁人合法权益的充分保障。在被拆迁人超过18个月仍未获安置的情况下，李元、吴初主张涟源市政府应当赔偿其超过18个月未予安置的过渡费，依法应予支持。案涉《拆迁房屋协议书》第一条约定：“……甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆自迁自建及自找过渡住房，拆除材料归乙方所有。”上述协议未就李元、吴初在原集体土地上的房屋被拆除后直至入住新居前自行过渡的形式进行约定，因此，对于李元、吴初要求涟源市政府赔偿其自房屋被拆除之日起超出2008年《安置办法》规定的18个月仍未获得妥善安置的过渡费的主张，不应限于租房的方式，均应予以支持。二审关于该项赔偿请求不予支持不当，本院予以指正。

但是，过渡费的损失，应当根据李元、吴初在得到实际安置前的具体时间来进行计算，李元、吴初并未提供证据证明其过渡费损失，二审对其该项赔偿请求不予支持，处理结果并无不当。李元、吴初的该项赔偿请求，亦可在完善证据后再行提起诉讼寻求救济。

综上所述，李元、吴初以涟源市政府未履行为其重新安置宅基地的义务，就宅基地的重建费用、宅基地报建及办证费用、过渡费提起赔偿请求，属于国家赔偿范围。但是，由于李元、吴初提出的相关赔偿请求，或者尚未形成实际损失，或者未完成举证责任，二审维持一审驳回赔偿请求的判决，处理结果并无不当，应予维持。李元、吴初的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回李元、吴初的再审申请。

审判长宋楚潇

审判员熊俊勇

审判员寇秉辉

二〇一九年四月二十八日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈虹谷

来源：鲁法行谈