最高法判例：不宜仅以依据的补偿安置方案与上位法不一致而否定补偿决定

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☑ 裁判要点

在土地、房屋征收过程中，如果行政机关根据本辖区实际情况，制定的补偿安置规范性文件或具体征收项目的补偿安置方案所载明的补偿标准与上位法的规定有所差别，但有利于保护被征收人合法权益的，人民法院一般应当尊重行政机关的自由裁量权，不宜否定其效力；行政机关以此为依据对被征收人进行补偿的，也不宜仅以其依据的规范性文件或补偿安置方案与上位法不一致而否定补偿决定。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申11189号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：安徽省淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市孟山北路**。

法定代表人：朱*，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：王*村，该区司法局公职律师。

委托诉讼代理人：陈*节，安徽淮信律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：孙*红，男，1953年3月12日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。

再审申请人安徽省淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）因孙*红诉其房屋征收补偿决定一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖行终1014号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员袁晓磊、审判员李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

相山区政府申请再审称，1.孙红房屋所在土地性质庭审已经查清，并不存在土地性质不明的情况。2016年12月12日，安徽省人民政府作出《关于淮北市相山区2016年第7批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2016〕1334号），将案涉土地由集体建设用地征收为城镇建设用地。相山区政府按照国有土地上房屋征收的程序对案涉房屋进行征收，并无不当。2.案涉房屋属于在城市建成区内、原集体宅基地上的自建房屋，孙红未办理房屋登记及土地登记，按照《淮北市棚户区改造货币化安置实施方案》的规定，应当以孙红宅基地面积为基础计算其购房券数额。相山区政府按照上述文件的规定，作出《房屋征收补偿决定》（相政〔2018〕87号，以下简称87号《房屋征收补偿决定》），以被征收宅基地面积为基础计算购房券数额，并未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，反而是对被征收人权益的充分保障与维护。二审判决认为不能以宅基地面积为基础计算补偿数额，否定了已经实施多年的文件，将给棚户区改造工作带来巨大风险及隐患，极易引发社会不稳定因素。一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一、二审判决，驳回孙红的诉讼请求。

本院经审查认为，本案中，相山区政府申请再审称2016年12月12日安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕1334号征地批复，将案涉房屋所在土地由集体建设用地征收为城镇建设用地，但相山区政府于2016年9月26日就已经按照国有土地上房屋征收补偿程序作出了《关于园林社区二期棚户区改造项目房屋征收的决定》（相政〔2016〕117号），之后又按照该房屋征收决定作出了87号《房屋征收补偿决定》，程序存在瑕疵。另外，相山区政府作出的87号《房屋征收补偿决定》规定了货币补偿方式与发放购房券补偿方式，其中发放购房券的补偿方式其实质为产权调换方式的延伸。该补偿方式中，计算孙红购房券数额所依据的估价报告的估价时点早于征收补偿决定作出之日，且补偿决定作出时该估价报告已经超过报告载明的一年有效期。因此，二审判决撤销87号《房屋征收补偿决定》并责令相山区政府重新对孙红作出补偿安置行为并无不当。在二审判决作出后，淮北市相山区南黎街道办事处已经就案涉房屋与孙*红的家庭成员签订了征收补偿协议，相山区政府就本案申请再审，已无实际意义。

需要说明的是，在土地、房屋征收过程中，如果行政机关根据本辖区实际情况，制定的补偿安置规范性文件或具体征收项目的补偿安置方案所载明的补偿标准与上位法的规定有所差别，但有利于保护被征收人合法权益的，人民法院一般应当尊重行政机关的自由裁量权，不宜否定其效力；行政机关以此为依据对被征收人进行补偿的，也不宜仅以其依据的规范性文件或补偿安置方案与上位法不一致而否定补偿决定。本案淮北市人民政府根据当地实际情况，制定了《淮北市棚户区改造货币化安置实施方案》对该区域城中村安置补偿标准等进行了规定，并以此开展征收补偿工作。本案二审判决未考虑到87号《房屋征收补偿决定》所依据的《淮北市棚户区改造货币化安置实施方案》是否有利于保护被征收人合法权益问题，仅以“87号《房屋征收补偿决定》按照国有房屋征收程序进行征收，但又以宅基地为基础确定案涉房屋的补偿违法”为由撤销87号《房屋征收补偿决定》不当，应予纠正。考虑到改判没有实际意义，故本案不予再审。

综上，相山区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回安徽省淮北市相山区人民政府的再审申请。

审判长马鸿达

审判员袁晓磊

审判员李小梅

二〇二〇年十二月三十日

法官助理 李 慧

书记员 唐晓燕

来源：鲁法行谈

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