违法强拆行政赔偿案件的审查处理
太原律师为您普法：HTTP://WWW.FABANG.COM/taiyuan/
内容摘要
产权保护规则的正确选择，是提高产权保护水平的关键一步。面对房屋征迁过程中的违法强拆行为，被拆迁人的合法产权应当得到切实维护和有效救济。由于被拆除房屋不同于其他财产，关系到被拆迁人的基本生存权利，所作赔偿应当遵循公平合理的原则，努力保障和满足被拆迁人的安置补偿利益和实际居住权益。本文从依法保护被拆迁人合法权益的角度着眼，结合当前违法强拆行政赔偿诉讼中的最新裁判理念，梳理了违法强拆行政赔偿案件中各方当事人易于引发争议的重点和难点问题，从“怎么诉”、“赔什么”、“怎么赔”、“怎么判”四个维度构建审查处理此类案件的逻辑体系和裁判规则，让赔偿请求人知晓如何依法维权，让赔偿义务机关清楚如何正确赔偿，以期回应司法实践之需。
【关键词】房屋征迁；违法强拆；行政赔偿；权益救济
近年来，随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进，因违法强拆引发的行政赔偿案件大幅上升，此类案件体量大、难度高、争执多，已然成为当前行政审判的重点和难点。无论是国有土地还是集体土地，无论是征地拆迁还是城乡改造，违法强拆房屋所涉及的赔偿问题无不事关被拆迁人的切身利益和居住权益。如何正确、有效审理此类案件，不仅是被拆迁人最为关心的问题，也是社会较为关注的问题，不仅关系着行政诉讼中人民群众获得感的提升，也关系着国家治理体系和治理能力的现代化。行政诉讼应当彰显保护公民产权的制度功能，对于此类案件的审查处理（本文所涉相关典型案例可按脚注中的文书案号查阅），人民法院应当从房屋征迁的基础事实出发，结合责任政府、产权保护等法律理念以及生活逻辑作出合法合理的司法判断，引导政府“严格、规范、公正、文明”执法，彰显以人为本、尊重群众主体地位的制度价值。
一、赔偿之诉的提起——解决“怎么诉”的问题
（一）程序启动
国家赔偿法第九条“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”以及第十四条“如赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，或赔偿义务机关作出不予赔偿决定，或赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，赔偿请求人均可在法定期限内向人民法院提起行政赔偿之诉”的规定是被拆迁人启动行政赔偿程序、提起行政赔偿之诉的法律依据。该规定看似简单明了，但其中蕴含的有关救济途径的选择问题令不少被拆迁人为之困惑，这些困惑归为一点，就是“究竟如何启动救济程序更有利于保障被拆迁人的合法权益”。追根溯源，被拆迁人所要解决的实质争议无非是因违法强拆行为造成的损失赔偿问题，因此程序启动亦应紧紧围绕实质争议展开，确保能为被拆迁人的权益救济提供便捷有效的渠道。
1.行政赔偿与行政补偿的选择。行政赔偿是对违法行政行为造成损失进行救济，而行政补偿是对合法行政行为造成损失进行弥补。在强拆行为被确认为违法并已经启动赔偿程序时，经常有被拆迁人在提起赔偿诉讼后又要求行政机关履行补偿职责，这种方式并不恰当。被拆迁人不能重复或者交叉运用救济手段，再行寻求行政补偿。换言之，在征迁范围内房屋被违法强拆后，行政机关承担的是违法赔偿责任，而非合法补偿责任，原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，人民法院应直接就赔偿问题进行实体审理并作出赔偿判决，被拆迁人无需另行通过补偿程序解决争议，人民法院也不宜引导被拆迁人另行通过行政补偿程序解决争议。
2.一并提起与单独提起的识别。国家赔偿法规定的单独提起赔偿诉讼和提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的两种途径，赔偿请求人可以自由选择。对于提起诉讼时一并提出赔偿请求的情形，实践中并无争议。争议较大的是，先提起行政诉讼，之后又提起赔偿诉讼，此时，赔偿诉讼是否要以赔偿义务机关先行处理为起诉条件？国家赔偿法对此没有明确规定，最高人民法院行政法官专业会议纪要对此指出，此种情况，表明赔偿请求人选择由人民法院解决其赔偿问题，如果要求赔偿请求人再向行政机关提出赔偿请求方可提起赔偿诉讼，实际上剥夺了当事人在赔偿程序上的选择权。因此，对于已通过行政诉讼程序确认强拆行为违法，后续提起的行政赔偿案件，可以视为被拆迁人提起行政诉讼时一并提起了赔偿诉讼，无需赔偿义务机关先行处理。除去一并提起和视为一并提起赔偿诉讼的情形，其他情形一般均可认为是单独提起赔偿诉讼。被拆迁人单独提起赔偿诉讼，不仅需要先行向赔偿义务机关提出申请，还需要强拆行为已经被确认违法。
3.先行处理与赔偿诉讼的把握。根据国家赔偿法的规定，赔偿义务机关有义务对被拆迁人的损失赔偿问题作出处理，决定是否赔偿以及如何赔偿。但被拆迁人在向赔偿义务机关提出赔偿申请后，如若赔偿义务机关存在拒收申请、未作出或作出赔偿决定等情形的，在符合提起行政赔偿诉讼的情况下，其可以直接向人民法院提起赔偿之诉。此时，人民法院应当就违法强拆损失赔偿问题进行审查处理，而不是以赔偿义务机关的作为或不作为为审理重点。这样处理，能够避免使行政机关和人民法院陷入作出、撤销、再作出、再撤销赔偿决定的循环之中，防止出现以反复协商代替赔偿判决，致使违法强拆赔偿纠纷久拖不决。
4.复议处理与赔偿诉讼的区分。实践中，有的被拆迁人以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿问题，这种做法并不可取。对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，国家赔偿法规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判令复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理的情形。与起诉赔偿义务机关相比，起诉复议机关不仅程序更加繁琐，耗费更多资源，而且难以从根本上解决赔偿问题，容易形成循环诉讼。另外，还有被拆迁人在申请行政复议时一并提出赔偿请求，在复议机关已经对其赔偿请求作出实体处理的情况下，对赔偿义务机关不履行复议决定确定的赔偿义务的，一般应依据行政复议法第三十二条、第三十七条的规定处理。
5.申请撤诉与再次提起的衔接。对于被拆迁人提起赔偿之诉后，申请撤诉或者人民法院按照撤诉处理后，其再次起诉，人民法院应否受理，行政诉讼法及其司法解释没有明确规定。由于行政诉讼与赔偿诉讼在审查对象、案件处理等方面存在不同，行政诉讼审理的对象是被诉行政行为的合法性。而赔偿诉讼审理的对象是违法行政行为是否造成损失以及如何赔偿的问题。因此，行政赔偿诉讼在处理具体程序问题时，不宜简单适用行政诉讼法及其司法解释的规定，虑及行政赔偿诉讼与民事（赔偿）诉讼在审查内容、裁判方式等方面具有同质性，对行政赔偿之诉撤诉后再次提起的处理，可参照民事诉讼法及其司法解释的相关规定。
（二）赔偿前提
被拆迁人获得行政赔偿通常需要具备强拆行为违法、造成了实际损害、强拆行为与损害事实之间存在因果关系以及属于直接损失等前提条件。尤其需要注意的是，行政赔偿领域的直接损失是因遭受违法强拆行为侵害而使现有财产的必然减少或丧失，其与间接损失对应理解，这也是理论和实践中的通常理解。事实上，不管是现有财产还是可得利益，只要损失的发生具有必然性，构成必然可得利益，就属于直接损失。必然可得利益，一般是指并不依赖其他外在条件的成就，倘若无侵权行为发生，该利益则为赔偿请求人必然获得。而对于即便不存在侵权行为，也未必能够实现的利益，因其具有不确定性，不属于直接损失。
（三）赔偿请求
被拆迁人提起赔偿之诉，应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“诉讼请求和事实根据”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第二款、第三款规定，当事人提起行政赔偿诉讼的，应当有具体的损失内容和赔偿数额；当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。也就是说，被拆迁人不能笼统请求对其损失给予行政赔偿，否则属于诉讼请求不明确、赔偿请求缺乏相应的事实根据。对于被拆迁人未明确具体的损失内容和赔偿数额的，人民法院应当向其释明，要求其对上诉赔偿事项予以列明。但是，如果被拆迁人的赔偿请求中包含对被拆除房屋“恢复原状”，并表示对相关损失进行评估鉴定，则不宜简单认定为诉讼请求不明确。
（四）起诉期限
根据国家赔偿法第十四条的规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼；赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。据此，三个月起诉期限，适用于在强拆行为已被确认违法的情况下，被拆迁人向赔偿义务机关单独提出赔偿申请后，对赔偿义务机关的处理决定或者未予答复不服提起诉讼的情形。对于提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，根据国家赔偿法第三十九条第一款的规定，应当适用行政诉讼法有关期限的规定。
（五）举证责任
在违法强拆行政赔偿案件中，应坚持“谁主张，谁举证”的举证规则，即原告应当对违法强拆行为造成损害的事实提供证据。例外的是，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。这主要虑及被告要为自身过错和违法情形付出代价，不宜将举证责任完全施加于原告。具体而言，违法强拆行为是否造成损害及损害大小的举证责任，原则上由被拆迁人承担，被诉行政机关则有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，在各方均无法举证或举证不充分、相关损失难以鉴定的情况下，人民法院仍应结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定损失赔偿数额。
二、赔偿范围和赔偿方式的确定——解决“赔什么”的问题
（一）赔偿范围
如果在依法给予被拆迁人补偿之前，房屋被行政机关违法强拆，原本需要给予被拆迁人补偿的房屋及相关财产的价值转化为违法强拆行为造成的财产损失。此时，为确保被拆迁人得到公平合理的赔偿，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济被拆迁人合法权益方面的功能与作用，被拆迁人因违法强拆造成房屋等财产损失获得的行政赔偿，不应低于行政机关合法征收拆除房屋给予被拆迁人的行政补偿。由于赔偿与补偿指向的客体基本相同，故此，赔偿范围的确定，可以参照补偿范围执行。比如，在国有土地房屋征收过程中，应当根据《国有土地上征收与补偿条例》第十七条之规定按照补偿范围确定赔偿范围。可见，对于国家赔偿法第三十六条中关于损失赔偿范围之“直接损失”的理解，不仅包括被拆迁人因违法强拆行为造成的房屋及室内动产等直接财产损失，还应包括其可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如产权调换安置房、装饰装修费、临时安置费、停产停业损失、搬家费、奖励费等，不仅包括既得财产利益的损失，还应包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失。总之，赔偿范围至少为被拆迁人按照拆迁安置补偿程序本可获得的全部补偿，如此才符合国家赔偿法的立法精神。
（二）赔偿方式
根据国家赔偿法第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式；能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，在违法强拆行政赔偿案件中，被拆除房屋已无恢复原状的可能，人民法院可判令赔偿义务机关向被拆迁人支付赔偿金。实践中，这种赔偿方式仅关注被拆迁人的货币赔偿请求，虽于法有据，但略显片面，有时难以保障被拆迁人的居住利益。比如，被拆迁人拿到赔偿款之前，房地产市场价格发生了巨大变化，赔偿款不足以使其购买到与之前相当的房屋。因此，从切实保障被拆迁人应享有合法权益角度看，行政机关仍有提供产权安置房或者支付拆迁赔偿金的义务，以保障被拆迁人对赔偿方式的选择权，进而保障被拆迁人所享有的实际居住权益。如何选择对被拆迁人更为有利的赔偿方式，可结合以下三种情形进行处理。
其一，选择货币赔偿或产权调换。国家赔偿法虽规定支付赔偿金为主要方式，但并非唯一方式，实际上产权调换与国家赔偿法规定的“恢复原状”具有同质性，都是对房屋产权的保障救济。因此，赔偿诉讼中赋予被拆迁人选择货币赔偿或产权调换的权利，不仅符合征地拆迁法律法规的有关规定，也符合国家赔偿法的立法精神。如果被拆迁人在诉讼中要求货币赔偿和产权调换，则人民法院应依被拆迁人的诉求，确定赔偿方式为可选择货币赔偿或产权调换，由被拆迁人在判项中自行选择。如果被拆迁人在诉讼中只提出货币赔偿，没有提出产权调换，这并不能说明其对产权调换是排斥的，有鉴于房屋这种财产权益的特殊性，则人民法院在赔偿方式中应主动追加被拆迁人可选择产权调换。这并非诉判不对应，因为对被拆迁人而言，无论选择货币赔偿还是产权调换，前后对应的损失赔偿价值是一致的。这种赔偿方式对被拆迁人显然更为有利，应当优先选择适用。
其二，选择货币赔偿方式。实践中，有的被拆迁人明确只要求货币赔偿，不要求产权调换。对于此种情形，人民法院应当尊重被拆迁人的实际诉求，确保货币赔偿金额完全能够弥补被拆迁人因违法强拆造成的损失，确保被拆迁人能够购买到与之前相当的房屋，进而在判项中确定以货币赔偿为主要赔偿方式。
其三，选择赔偿安置房屋。实践中，有的法院在赔偿方式的选择上，仅判决赔偿义务机关向被拆迁人赔偿安置房屋，这种赔偿方式是否正当，值得考量。这是因为，安置房是否可以正常交易，安置房屋的市场交易价值与被拆迁人原本可选择的货币赔偿金额是否相当，都影响着被拆迁人合法权益的实现。如果满足相应条件，货币与房屋之间的交换价值并无明显差异，不会减损被拆迁人的正当利益，则选择赔偿安置房屋未尝不可，也便于保障其居住权益。除非被拆迁人获得安置房屋之前，房地产市场价格大幅下跌。
三、赔偿标准和赔偿数额的确定——解决“怎么赔”的问题
（一）赔偿标准
1.把握赔偿原则。人民法院在审理违法拆迁行政赔偿案件时，应坚持全面赔偿和公平合理的理念。首先，为体现对违法强拆行为的惩戒，对被拆迁人的相应赔偿不应低于依法拆迁获得的补偿，既要填平补齐其受损的财产权利，又要尽可能给予其必要、合理的照顾和安排，确保被拆迁人获得的行政赔偿能够充分保障其安置补偿利益和实际居住权益。其次，应当综合考量当地其他被拆迁人的安置补偿情况，防止确定的赔偿标准过度偏离正常的补偿标准，与其他被拆迁人相差过大，对其他被拆迁人造成另一种事实上的不公平。再次，要全面考虑征地拆迁法律法规以及当地政策规定的贯彻实施情况，确定的赔偿标准要秉持合法性、合理性、一致性、公平性，实现法律效果与社会效果的统一。
2.区分不同情形。在违法强拆行政赔偿案件中，赔偿标准的确定需要因案而异、具体分析，要考虑到房屋不同于其他财产，关系到被拆迁人的基本生存权利，所作赔偿应当努力保障和满足被拆迁人的基本生活需要，保障其居住条件不降低、有改善。
（1）参照拆迁安置补偿方案。对因违法强拆造成被拆迁人房屋等相关财产损失的，首先可参照征收补偿标准给予行政赔偿，这样能够确保被拆迁人因违法拆迁获得的行政赔偿不低于因合法拆迁获得的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”补偿的基本原则。在大多数被拆迁人已经依据拆迁安置补偿方案签订安置补偿协议，该方案能够保障被拆迁人合法权益的情况下，人民法院可参照拆迁安置补偿方案，并结合有关评估报告、当地补偿政策等事项，认定被拆迁人的相关损失。需要注意的是，对于征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿，多年后才予强制拆除的，如果继续按照征地补偿安置方案进行安置补偿，显然不利于保障被拆迁人的合法权益。此时，有必要考虑城镇化过程中房屋产权普遍升值的实际情况，判断是否可参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿。
（2）参照其他被拆迁人签订的安置补偿协议。行政赔偿不应低于行政补偿，也即不应低于被拆迁人可获得的安置补偿利益。对于如何确定安置补偿利益，具体可综合考虑房屋征收补偿安置方案、当地相关补偿标准、本应对被拆迁人作出的征收补偿决定、其他被拆迁人的征收补偿决定和补偿安置协议等因素，通过综合比对，按照“就高不就低”原则、充分救济保障原则和惩罚性赔偿原则，选择最有利于被拆迁人的补偿标准。一般来说，安置补偿协议是各方协商一致的结果，往往最能体现被拆迁人的安置补偿利益。因此，人民法院可参照适用与被拆迁人相仿的其他被拆迁人所签订的补偿安置协议，往往对赔偿请求人更加有利。
（3）参照周边类似房屋的市场价格。违法强拆行为侵犯的是房屋产权，考虑到房地产市场行情的变化和对被拆迁人居住权益的保障，确定赔偿标准时不应使被拆迁人获得的行政赔偿低于因依法拆迁所应得到的补偿，亦不应低于赔偿时该地段类似房屋的市场价值。如果房屋被强拆时的市场价格以及征收过程中的评估价格明显低于行政赔偿作出时类似房屋的市场价格，则人民法院以“强拆时或征收时”的评估价格为赔偿标准显然不足以保障被拆迁人维持被强拆前的居住状况。因此，在不低于征收补偿标准的前提下，受损财产的价值评判可以“估价时或判决时”周边类似房屋的市场价格为基准，确保被拆迁人能够获得与其之前居住状况相当的房屋。
3.确定赔偿时点。房地产价格评估报告是确定被拆除房屋价值的核心证据。不同的赔偿时点反映出不同的评估价值，人民法院在选择赔偿时点、确定赔偿标准时，不仅要考虑体现对于实施违法侵权的行政机关给予警示与教育，更要体现对于被拆迁人在合法、合理范围内权益最大化的照顾与体恤。
（1）可以委托评估时。通常情况下，人民法院在委托评估时，原则上应当以征收决定公告时或强拆行为发生时被征收房屋类似房地产的市场价格为评估时点。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果按征收决定公告时或强拆行为发生时，则难以保障被拆迁人的居住利益。实践中，对于时间跨度长、特别是房地产市场价值波动大，被拆迁人原产权安置权益需要通过货币化方式实现的，为了最大限度保护其合法权益，房屋损失赔偿时点的确定，应当选择最能弥补被拆迁人损失的时点。在房屋价格增长较快的情况下，以强拆行为发生时的时点无法弥补被拆迁人实际损失的，则以赔偿诉讼中法院委托评估时为准，更加符合公平合理的赔偿原则。
