破产重整制度的实施与保障
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【内容提要】
观念上和实务中对重整制度的重视，体现出对破产法多重社会调整作用的认可，对于保证破产法的普遍顺利实施，实现破产法在市场经济中的积极作用，促进并保障社会资源的优化配置具有重要意义。为更大程度发挥好重整制度价值，应当加强对程序启动的约束和债权人权利的保护，健全落实破产责任制度，避免逃废债务。
重整制度是指对可能或已经发生破产原因但有再生希望的企业，在法院的主持下，由利害关系人协商通过或依法强制通过重整计划，进行企业的经营重组、债务清理等活动，以挽救企业、避免破产，使企业获得再生的法律制度。重整法律制度的出现以一定的社会历史背景为基础，随着企业所承载的社会经济职能不断增加及其破产所造成的影响不断扩大，社会利益被纳入破产立法价值范畴，破产法将关注目光扩大到所有可能受破产消极影响的其他利益主体的权益上来，重整制度应运而生。重整制度综合利用各类法律规范协调解决破产所面临的社会问题，使其被公认为目前预防企业破产最为积极、有效的法律制度。自从我国企业破产法明确规定重整制度以来，经过十多年的制度运行，社会对破产法的观念已经从单一的清算退出制度，逐渐转变为清算退出与挽救复兴并存的制度认识上，重整程序也越来越多地被审判实践所运用。本文拟结合当前重整制度的实施情况，就重整中需要关注的若干问题予以简要分析。
一、当前重整制度的实施情况和特点
重整制度不仅是我国现行企业破产法的一项重要制度创新，也是完善我国破产法体系，推动市场经济规范发展的重要举措。尤其是自党中央提出供给侧结构性改革、处置“僵尸企业”以来，重整制度发挥出拯救困境企业的独特功能，实践中出现了一批成功案例，包括上市公司在内的许多危困企业通过重整实现再生。近年来，重整制度的运用也出现了新的发展趋势和特点。
（一）重整制度规范不断完善和细化
在企业破产法第八章规定的重整制度基础上，近年来最高人民法院先后出台了一系列司法解释和司法文件，包括《依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救济和清算工作的通知》《全国法院破产审判工作会议纪要》《关于适用企业破产法若干问题的规定（三）》《全国法院民商事审判工作会议纪要》等，从重整案件的审查受理、重整计划的制定审查和批准、重整计划执行中的变更、庭外重组与庭内重整制度的衔接、重整中担保权的行使与限制、债务人自行管理的条件、重整程序与破产清算程序的衔接、重整管理人的选任和报酬等多个方面，对重整制度内容予以完善和细化。尤其在2020年，为应对疫情防控需要，实现“六稳”“六保”，更好服务和保障国家经济高质量发展，最高法院出台的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》中，专门就鼓励重整制度适用、减少疫情对重整程序影响等问题作出规定，并及时发布重整典型案例，积极引导社会对重整制度的正确认知。与此同时，地方各级法院在企业破产法和司法解释的框架内，也制定了相关重整案件审理规范，为具体案件审理提供支持。
（二）重整案件数量上升但占比较低
上述制度供给的不断充实，在一定程度上促进了重整案件的受理和审理，促进了重整制度功能的发挥。从全国法院受理和审结的破产案件数量上看，自2016年以来各类破产案件总数持续上升，其中重整案件的绝对数量也呈现上升趋势，充分反映出近年来市场主体、债权人、地方政府对重整制度的关注和接受。总体来看，重整案件虽然数量不大，在全部破产案件中的占比并不高，平均维持在10%左右，但处置涉及的债务人企业财产总额等，在所有案件中占比较高，由此可见，重整制度在释放和盘活资源、化解债务风险方面具有相当大的优势。
（三）大型企业重整数量及其债务规模明显增加
基于破产审判所处的大环境，以及重整制度本身在制度设计上的特点，近年来适用重整制度的企业规模不断扩大，国有或者民营大型企业集团重整案件增多，债务数额动辄超过百亿甚至千亿。企业集团、房地产企业、上市公司重整中的法律关系日益复杂化，既涉及大量的破产程序和实体法律关系问题，还面临一些新型的公司治理结构、股权结构，资产证券化等新情况。破产重整案件审理的技术性、专业性更强，对程序的要求也相应增强，破产审判不断面临新的问题和挑战。这充分反映了当前全球经济形势的变化，以及国内供给侧结构性改革进入到关键阶段，僵尸企业的处置、降杠杆等工作进入深水区等时代背景。重整制度在整个市场经济体制中的基本法功效和作用日趋凸显，破产审判工作与我国供给侧结构性改革、市场经济体系的建立紧密相连。
（四）重整配套制度机制日益完善健全
重整制度挽救企业、实现资源有效配置等功能的发挥，需以重整制度的有效实施为前提，然而除制度本身的完备与落实外，与重整制度相配套的其他政策制度是否完善有效，在很大程度上也制约着重整制度功能的实现。因此，随着破产制度适用的推进，配套制度的完善成为与重整制度完善同样重要的问题，并在理论和实务中取得共识。对此，最高法院自2016年以来开始强调建立司法与行政统一协调机制，推动各地根据实际情况，建立由法院、政府等部门相互配合的机制，统筹破产相关工作，一体解决职工安置、维护稳定、费用保障、税收减免、信用修复等方面的问题；同时在国家层面联合相关部委出台顶层设计文件，优化重整配套制度机制。多地政府和相关部门也出台大量政策文件，建立了各种协调制度机制，积极支持人民法院破产审判工作，对重整制度的有效实施起到了良好促进作用。
（五）重整实践中的制度创新不断涌现
随着重整制度得到越来越多的运用，实践中围绕重整的制度创新也在不断丰富和发展。如重整中有关债权的清偿方式，除传统的现金清偿、以物抵债以外，市场化债转股、信托受益权分配等新类型的清偿方式开始得到运用，并在此基础上结合债务人所处行业的实际情况，将短期清偿与长期清偿相结合，债权清偿方式运用更加具有综合性。再如目前各地对于预重整的实践探索，虽然基于各种现实需要，有关预重整的功能定位、具体规则设计、与正式重整程序的关系等存在争议，有待规范统一，但在一定程度上体现了重整实践的深入对制度供给的迫切需求。此外，信息技术发展也对重整案件中的通知送达、债权申报、债权确认、表决权行使、财产处置等带来影响。
二、保障重整制度有效实施的建议
观念上和实务中对重整制度的重视，体现出对破产法多重社会调整作用的认可，对于保证破产法的普遍顺利实施，实现破产法在市场经济中的积极作用，促进并保障社会资源的优化配置具有重要意义。为更大程度发挥重整制度价值，需要从程序启动的约束与激励、权利保护与禁止滥用、倡导诚信与打击逃避债务等方面予以保障。
（一）完善重整程序启动的约束机制，鼓励重整制度功能发挥
重整制度挽救困境企业、保留企业经营价值、维护就业等功能的实现，首先在于市场主体对其充分的认知、理解和适用，尤其是要让已经发生或者将要发生困境的企业尽早适用重整程序。同时，尽早开始重整程序，也是有效保存企业经营价值、最大程度实现重整成功的基础。对此，企业破产法第二条第二款有关重整程序的特殊适用条件，充分体现了立法对于鼓励重整制度尽早适用的价值取向。但由于缺乏相应的约束机制和责任规定，以及破产文化、债权人实现债权路径选择的偏好等因素的影响，实践中很多进入重整程序的企业均已长期亏损，资产大量损耗流失，甚至无法支付破产费用，债权回收率低下，基本丧失重整基础和可能性。虽然破产制度应尽量允许合理的商业风险，但同时也应改善破产程序的启动机制，促使企业经营者在临近破产期间采取对债权人负责的行为。
企业破产法第一百二十五条规定，企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任。但上述责任从性质上看，应属于企业高管人员违反忠实、勤勉义务导致企业破产而应承担的损害赔偿责任，其以高管人员违反义务的行为与企业破产之间存在因果关系为基础，属于破产程序开始后对高管人员之前行为的事后评价和判断。其所依据的忠实和勤勉义务内容和标准，在企业破产法上并无明确规定，其是否与公司法规定的企业董事、监事或者高级管理人员的忠实、勤勉义务为同一内容，值得研究。更为重要的是，公司法有关勤勉、忠实义务的判断标准更多是基于公司正常经营的情况下，其追求的目标是公司和股东利益的最大化；而在企业破产或临近破产期间，上述人员行为所涉及的利益关系人，除了公司本身和股东外，还包括债权人等更为广泛的利益主体，其应尽量采取措施防止企业财务进一步恶化。因为，公司的有限责任以及董事责任保险制度使股东以及高管人员在企业破产时的损失获得了隔离和保护，促使他们更愿意采取高风险的经营策略来摆脱破产，从而将债权人的利益置于危险中。因此，现有理论普遍认为，企业临近破产或者破产不可避免的情况下，公司高管人员应当承担一些特殊的义务，以保护债权人和其他利益关系人的合法利益，并为及时采取挽救企业的行动提供动力，以最大限度地降低企业所经历的财务困境的影响。但应当注意的是，如果这类义务规定得过于严苛，则会削弱高管人员拯救企业的积极性，从而给市场上的经营行为和创业活动带来威胁和潜在的困难。
从已有的立法例来看，比较妥当的做法是将规范的重点放在企业出现困境后高管人员的作为或不作为义务上，而不是过多地规定造成困境的原因。根据联合国贸易法委员会《破产法立法指南》第4部分临近破产期间董事的义务中指导性规范，该义务主要是要适当顾忌债权人和其他利害关系人的利益，并且采取合理的步骤：(a)避免破产；(b)破产不可避免的，尽量缩小破产的范围。合理的步骤可包括：(a)评审公司目前的财务状况，确保保持适当的账目并对其内容不断加以更新；独立地了解公司目前和正在发展中的财务状况；定期举行董事会以对情况进行监测；寻求专业咨询意见，包括破产或法律方面的咨询意见；与审计员进行讨论；召集股东会议；变更管理做法，以顾及债权人和其他利益关系人的利益；保护公司的资产，以便实现价值最大化，并避免关键资产的损失；考虑企业的结构和职能，审查企业生存下去的可能性并减少支出；除非有正当的商业理由，否则不使公司对可能会被撤销的那些类型的交易持有承诺；在适宜继续经营的情况下继续进行经营，以便作为经营中企业实现价值最大化；与债权人进行谈判或启动其他非正式程序，如自愿重组谈判。(b) 启动或请求启动正式的重整或清算程序。另外，有些国家法律规定董事有义务在公司事实上破产之日以后一段明确规定的时间内申请启动破产程序,其中包括重整或清算。该段时间通常很短,例如三个星期。未履行这类义务可能导致对公司及其债权人因此而遭受的任何损失全部或部分承担个人责任,在某些情况下,如果公司继续经营，还可能承担刑事责任。此外，我国企业破产法对于破产程序启动后关于高管人员义务的规定，更多是集中在配合管理人协助其履行职务方面，但是在高管人员仍对公司日常事务管理有所参与的情况下，尤其是在重整程序中，破产法对此时高管人员的具体义务履行要求亦缺乏相应的规定，有待进一步完善。
（二）加强重整中的权利保护，避免程序滥用
在鼓励和激励重整程序运用的同时，需要关注的是如何避免程序的滥用，并加强对债权人等相关主体合法利益的保护。首先，在重整制度的适用条件上，企业破产法主要是从破产原因即债务清偿的角度作出规定，同时也要求适用重整制度的企业主体应当具有挽救价值。挽救价值或希望作为一种经济上的考量，除了要考虑债务人企业所处的行业领域是否符合国家产业结构的调整政策、是否仍具有发展前景外，更多的是要考虑企业的营运价值，即企业在持续经营状态下的价值是否高于清算状态下的价值。正如1977年美国国会关于破产法修订的报告中所指出的，“企业重整的前提是被用于其所有设计的工业生产的资产，其价值远高于同样的资产被零散出售时的价值”。此外，企业是否应当适用重整制度还需要考虑投入与产出的比例以及利害关系人的意愿。前者是重整制度作为一种市场化救济方式的内在要求，后者则是基于债权人、债务人以及出资人等利益主体对于自身权益的关注和维护。最高法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》中规定了重整企业的审查识别。对此，法院作为司法机构，要准确把握对重整申请的审查标准，尤其在对债务人是否具有重整价值以及重整可行性进行审查时，应当坚持市场化方向，综合考量债务人财产价值和恢复持续盈利能力等因素，对申请人提交的重整可行性材料进行审查，既要避免人为抬高重整受理门槛，也要防止重整程序滥用造成资源浪费和对债权人利益的损害。
其次，健全债权人权利保护体系，是防止利用重整程序逃避债务、维护制度生命力的保障。一方面，应在实体上构建以知情权、表决权和监督权为核心的债权人权利体系，包括健全信息披露制度，对我国重整程序中信息披露的义务主体、应予披露信息的具体内容、披露的时间节点、相关主体的申请听证权利、判断披露是否全面、充分、准确的标准、法律责任等问题作出明确规定；进一步完善和优化重整计划草案的表决机制，降低协商成本，适度提升强裁门槛；强化债权人会议和债权人委员会的监督权，保障债权人整体利益。另一方面，则需要细化对债权人权利的程序性保障。破产程序在一定程度上是法院监督下的债权人自治程序，破产程序中要依法保障债权人自治机制的运行，进一步完善债权人会议制度，确保债权人依法通过债权人会议组织行使权利。尊重债权人会议针对债务人财产管理和处置、破产费用、重整计划等重大事项依法作出的决议。对于债权人会议或部分表决组表决未通过，企业破产法规定可由法院裁定批准的事项，如重整计划等，法院作为破产程序的审理者和监督者，要妥善运用司法强制力来限制当事人意思自治的有效性，必须要在保证持反对意见债权人的合法清偿利益，不侵害其合法受偿权的前提下，审慎行使强制批准权。在破产法律对于涉及利益冲突、债权人重大利益事项缺乏规定的情况下，要充分发挥债权人自治机制予以协调和解决。
（三）强化破产责任体系，避免逃废债务
推动破产重整制度的实施，鼓励出现破产原因的债务人通过破产程序清理债权债务关系，保障债权人公平受偿，而不是籍由“跑路”“失联”逃避债务，既反映了“欠债还钱”这一最传统朴素的道德观念，也是对诚实守信、诚信原则的基本体现。当前，在加强对重整制度的适用和宣传过程中，要将通过破产程序实现企业挽救、资源优化配置、维护市场经济秩序与倡导诚实守信结合起来，一方面要鼓励因各种原因陷入经营困境的企业，尽早通过重整程序依法获得债务减免、化解债务危机，采取有效手段实现重整企业的信用修复，解决重整企业融资难题，实现企业挽救复兴；另一方面要加强对利用破产程序逃避债务、损害债权人整体利益的行为依法追究责任。破产案件受理后，要依法督促债务人相关人员向管理人移交材料，保障破产程序的顺利进行；充分运用破产法上的无效行为、撤销权制度对逃避债务、偏颇性清偿等损害债权人整体利益的行为予以否定；对于债务人的有关人员不履行法定义务造成损失的，相关权利人可依法追究其相应责任；人民法院或者管理人发现涉及企业破产犯罪线索的，应当及时提供给有关机关。通过完善和依法落实破产责任制度，为市场主体行为提供规范引导，树立社会对破产制度功能的全面正确认知。同时进一步完善征信系统，在市场退出等制度安排中，形成对守信企业予以必要鼓励、对不守信企业予以惩罚的规则，确保财务信息的清晰和准确，推进债务的公平清偿和对困境企业的挽救。
来源：人民司法
