裁判要点

　　《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”据此，征地批复失效的前提条件为市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案等。而用地或实施征地补偿安置方案等是一个过程，不宜割裂开来单独判断。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申4637号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：冯智勋，男，1953年11月16日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：冯食粮，男，1958年7月12日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：冯俊发，男，1945年12月18日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：冯曹荣，男，1962年2月26日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：冯小战，男，1969年10月5日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。

　　以上四再审申请人的共同委托诉讼代理人：冯智勋，男，1953年11月16日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市渭阳中路1号。

　　法定代表人：谢军，该区人民政府区长。

　　委托诉讼代理人：李梁康，该区人民政府法制办公室工作人员。

　　委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：陕西省咸阳市秦都区渭滨街道办事处。住所地：陕西省咸阳市秦都区西华路1号。

　　法定代表人：王森，该街道办事处主任。

　　委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：陕西省咸阳市秦都区渭滨街道办事处两寺渡东村村民委员会。住所地：陕西省咸阳市秦都区渭滨街道办事处两寺渡东村。

　　负责人：冯强云，该村民委员会主任。

　　再审申请人冯智勋、冯食粮、冯俊发、冯曹荣、冯小战（以下简称冯智勋等五人）因诉被申请人陕西省咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）、咸阳市秦都区渭滨街道办事处（以下简称渭滨街道办）、咸阳市秦都区渭滨街道办事处两寺渡东村村民委员会（以下简称两寺渡东村村委会）征地行为违法、征地协议无效一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终128号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　一、二审法院查明：秦都区政府、渭滨街道办依据陕西省人民政府《关于咸阳市2011年度第十一批次（沣西新城）农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批〔2011〕807号，以下简称807号征地批复）、咸阳市人民政府《关于市土地储备中心征收土地的批复》（咸地字〔2012〕第103、104号，以下简称103、104号征地批复），将咸阳市（沣西新城）土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内秦都区渭滨街道办两寺渡村、两寺渡中村、两寺渡东村、两寺渡南村等有关村组16.5668公顷集体农用地（其中耕地15.4276公顷、园地0.4106公顷、其他农用地0.7286公顷）转为建设用地，依法征收为国有。在征收过程中，土地部门于2013年8月27日依法发布了关于两寺渡区域城市化改造项目土地征迁方案的公告，并在2016年5月30日与两寺渡东村村委会签订了征地协议。该征地协议上有政府、村委会盖章，又有村民代表的签字。协议对征地补偿款、青苗补助费、地面附着物补偿费均作了明确约定。村委会及时召开会议将内容传达给村民。之后，全村102户村民也已经将征地补偿款、青苗补偿款、地面附着物补偿费领取完毕。征地补偿工作全面结束。

　　一审法院认为，冯智勋等五人所诉的征地行为并无违法之处，征地协议依法有效，且本次征地安置工作已经结束。全村102户均领取了相关费用，除冯智勋等五人外并无人提出异议。故冯智勋等五人的诉讼请求无事实依据，也无法律依据。陕西省咸阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2016）陕04行初267号行政判决，驳回冯智勋等五人的诉讼请求。冯智勋等五人不服，提起上诉。

　　二审法院认为，本案被诉土地征收行为经陕西省人民政府807号征地批复和咸阳市人民政府103、104号征地批复批准，后相关部门履行了发布公告、签订协议等程序，协议书上亦有村民代表签字。冯智勋等五人所在村民小组召开征地款分配方案会议后，包括冯智勋等五人在内的全组102户村民均按户领取了征地相关补偿费用，故冯智勋等五人所称的此次征地行为未履行程序性义务、村民不知情、征地协议未经村民同意等，缺乏证据支持。冯智勋等五人称被诉土地征收行为依据的807号征地批复过期，但并未提出有效证据证明，且陕西省人民政府作出的该土地审批行为，与本案被诉的秦都区政府、渭滨街道办的土地征收行为不属同一法律关系，故冯智勋等五人认为本案所涉土地省级政府无权审批的主张，本案依法不予审查。冯智勋等五人在二审调查中提出的此次征地补偿标准偏低问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，亦不属本案审查范围。综上，冯智勋等五人的主张缺乏证据支持，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2017）陕行终128号行政判决，驳回上诉，维持原判。冯智勋等五人不服，向本院申请再审。

　　冯智勋等五人申请再审称，807号征地批复于2011年12月31日签发，有效期至2013年12月31日。秦都区政府、渭滨街道办2016年6月依据失效的征地批复征收涉案土地明显违法。本次征地未将征地范围内失地农民纳入社保，违反法律规定。征地协议未经村民会议讨论决定，未向村民公布，两寺渡东村村委会主任与没有征地权限的渭滨街道办签订征地协议属于恶意串通，故征地协议无效。请求：1.撤销陕西省高级人民法院（2017）陕行终128号行政判决和陕西省咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初267号行政判决；2.确认征地行政行为违法。

　　秦都区政府提交意见称，土地主管部门早已于2013年8月27日发布了土地征收方案公告，充分证明此次征地是从2013年8月27日正式开始实施的，不存在两年未实施的状况。此次征地时间跨度长，主要是因为原村组招商来的企业违法占地迟迟不能清场所导致。冯智勋等五人在原审阶段从未涉及被征地农民社保问题，在申请再审阶段提出，超过原审法院审理范围。广大村民已全部领取征地补偿款，这一事实说明绝大多数村民是同意征地的。此次征地合法有效，相关标准符合法律和政策规定，被征地农民的合法权益已得到保护，原审判决完全正确。

　　渭滨街道办提交的书面意见与秦都区政府一致。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。有具体的诉讼请求，首先要有明确的被诉行政行为。本案中，冯智勋等五人以秦都区政府、渭滨街道办、两寺渡东村村委会为被告提起行政诉讼，请求确认强行征收两寺渡东村二组耕地的行为违法，确认征地协议无效。征收土地行为包括一系列行政行为，征地协议只是其中一个环节。从其诉讼请求的表述来看，难以确定被诉行政行为。一审未要求冯智勋等五人明确被诉行政行为。经二审释明，冯智勋等五人称被申请人征地违法，因为依据的807号征地批复已过期。虽然这样的表述仍然不够严谨，但是根据冯智勋等五人的上诉状内容以及申请再审理由，可以推断出其请求人民法院对秦都区政府、渭滨街道办征收土地的具体组织实施行为以及渭滨街道办与两寺渡东村村委会签订的征地协议进行合法性审查。

　　一、关于具体组织实施征地行为的合法性问题

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。”《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”本案中，咸阳市国土资源局在收到陕西省人民政府2011年12月31日作出的807号征地批复后，于2012年5月7日向咸阳市国土资源局高新分局作出103、104号征地批复。咸阳市国土资源局高新分局于2013年8月27日发布《关于两寺渡区域城市化改造项目土地征迁方案的公告》，将建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等内容进行了公告。咸阳高新技术产业开发区管理委员会于2013年10月9日发布了《征收土地补偿安置公告》，将征收土地位置及面积、征地补偿安置标准、农业人员安置办法等内容进行了公告。此后，又将征地补偿款进行了拨付。据此可知，具体组织实施的征地行为符合《土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，并不存在收到陕西省人民政府807号征地批复和咸阳市人民政府103、104号征地批复后两年内未实施具体征地行为的情况。冯智勋等五人以行政机关对涉案土地实施行政强制的时间2016年8月作为开始组织实施征地的时间，认为807号征地批复已自动失效的主张与法律规定不符，本院不予支持。关于冯智勋等五人主张陕西省人民政府越权审批的问题。根据秦都区政府提供的咸阳市中心城区土地利用总体规划图（2006-2020）可知，涉案被征收土地被规划为城镇村允许建设区，故该地块被征收前为一般农用地。冯智勋等五人没有证据证明该地块被征收前为基本农田，其关于涉案土地必须经国务院批准征收的理由，不能成立。据此，陕西省人民政府有权对涉案土地批准征收，下级行政机关具体组织实施征地的行为有合法依据。因此，冯智勋等五人请求确认秦都区政府、渭滨街道办具体组织实施征地行为违法的理由不能成立，一、二审法院判决驳回其该项诉讼请求，并无不当。

　　二、关于征地协议的合法性问题

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”第十四条规定，人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，冯智勋等五人请求确认征地协议无效的理由有三，一是签订征地协议的主体资格不合法；二是征地协议未经村民会议讨论决定，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定；三是两寺渡东村村委会主任与渭滨街道办签订征地协议属于恶意串通。关于第一个理由，渭滨街道办不是土地管理法及其实施条例规定的组织实施征地的主体，其与两寺渡东村村委会签订征地协议应视为接受秦都区政府委托而实施，相应的法律后果应由秦都区政府承担。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。据此，两寺渡东村村委会代表农民集体行使所有权，签订征地协议的主体资格合法。两寺渡东村村委会不是行政机关，其在本案一审中的诉讼地位应是第三人，一审将其列为被告明显不当，本院在此予以指出。关于第二个理由，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”根据该项的规定，签订征地协议并不在须经村民委员会讨论事项的范围内。关于第三个理由，冯智勋等五人没有证据证明两寺渡东村村委会与渭滨街道办恶意串通，且被诉征地协议约定的土地补偿费、安置补助费远高于《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知》（陕政办发〔2010〕36号）规定的秦都区征地补偿标准，被征地农民均领取了征地补偿款，征地协议并未损害农民集体以及冯智勋等五人的合法权益，不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定的恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益,合同无效的情形。因此，冯智勋等五人请求确认征地协议无效的理由不成立，一、二审法院判决驳回其该项诉讼请求，并无不当。

　　综上，冯智勋等五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回冯智勋、冯食粮、冯俊发、冯曹荣、冯小战的再审申请。

　　审 判 长　杨永清

　　审 判 员　汪国献

　　审 判 员　李　涛

　　二〇一七年九月二十七日

　　法官助理　王一婷

　　书 记 员　冯宇博