杨某春、杨某栓及杨丰生系兄弟，三人因老宅的宅基地使用权多次发生纠纷，其所在地镇政府通过调查，依据土地管理法等法律法规对此纠纷作出了处理意见，决定收回争议老宅宅基地，由所在生产小组集体所有。杨某春、杨某栓对此意见不服，向法院提起行政诉讼，其认为议老宅基系兄弟三人祖产，应按照祖辈遗产保留继承权。本案中，宅基地上已建成房屋，当该房屋作为遗产被继承时，其项下的宅基地使用权能否被继承？继承人户口是否迁出、是否仍为农村居民、是否已经拥有宅基地等因素是否会影响宅基地使用权能否被继承？

　　农村房屋及其宅基地使用权应一体继承

　　【裁判要旨】

　　宅基地上已建成房屋情形下，无论继承人户口是否迁出、是否仍为农村居民、是否已经拥有宅基地，当房屋作为遗产被继承时，其项下的宅基地使用权也应当被一体继承。

　　【案号】

　　一审：(2014)淅行初字第80号

　　【案情简介】

　　原告：杨某春。原告：杨某栓。被告：XX县XX镇人民政府。第三人：杨丰生。

　　原告杨某春、杨某栓因不服被告XX县XX镇人民政府土地所有权处理决定，向XX县法院提起诉讼。

　　2013年7月份起，原告杨某春、杨某栓及第三人杨丰生兄弟三人因老宅基地使用权多次发生纠纷，后被告XX县XX镇人民政府根据调查情况，依据土地管理法、《土地管理实施条例》、《土地登记规则》、《XX省实施土地管理法办法》等法律法规，于2014年7月31日作出了荆政(2014)61号关于XX镇北街村杨某春、杨某栓与杨丰生宅基地纠纷处理意见，决定收回争议老宅宅基地由所在生产小组集体所有。原告杨某春、杨某栓对此意见不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销XX县XX镇人民政府所作出的荆政(2014)61号关于XX镇北街村杨某春、杨某栓与杨丰生宅基地纠纷处理意见。

　　原告杨某春、杨某栓诉称，争议老宅基系原告及第三人祖产，应按照祖辈遗产保留继承权，原告作出的将老宅宅基收归集体所有系错误决定。认为被告作出的具体行政行为事实认定及适用法律存在错误，提起诉讼，请求法院依法予以撤销。

　　被告XX县XX镇人民政府辩称，依据土地管理法及《XX省农村宅基地用地管理办法》等相关法律法规，认定原告及第三人在已有新宅基地的情况下要求继承老宅基与现行一户一宅的法律法规相违背，处理意见并无不当。认为所作出的处理意见认定事实清楚，符合法律规定，请法院依法驳回原告诉讼请求。

　　【法院判决】

　　XX县法院经审理认为，该处理决定适用法律错误。荆政(2014)61号处理意见显示，杨某春、杨某栓、杨丰生兄弟三人争议老宅系1953年发放土地证，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知第十九条：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外”可知，争议老宅宅基地系集体所有，老宅基上房屋为私人合法财产。依据土地管理法第六十二条规定的一户一宅、第六十三条规定的“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让”可知，农村宅基地的土地所有权归集体所有，农民只有使用权，没有处分权。但继承法第三条：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：公民的收入；公民的房屋、储蓄和生活用品；公民的林木、牲畜和家禽；公民的文物、图书资料；法律允许公民所有的生产资料；公民的著作权、专利权中的财产权利；公民的其他合法财产”，明确规定保护公民的合法继承权；由物权法第一百四十七条“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”可知，我国实行房地一体主义。房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权具有不可分割性。由此可知，老宅房屋应当作为合法遗产予以继承，保护继承人的合法继承权。因此，被告作出处理意见适用法律不当，侵犯了原告和第三人的合法权益。

　　故XX县XX镇人民政府作出的荆政(2014)61号处理意见认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。依据行政诉讼法第五十四条第(二)项，判决撤销被告XX县XX镇人民政府作出的荆政(2014)61号处理意见。

　　宣判后，各方当事人均未提出上诉，判决已生效。

　　【评析】

　　随着城市化进程的推进，城中村及城边上的农村房屋涨价飞快，农村土地身价倍增。在这样的背景下，因宅基地引发的各种矛盾、纠纷不断显现。物权法规定农村土地权利形式有三种：集体土地所有仅、集体土地建设用地使用权、宅基地使用权。在我国，目前对集体建设用地使用权流转政策是支持的，对宅基地使用权的流转却是禁止的，但是宅基地上所建房屋作为法律保护的私有财产是可以继承的(物权法第六十四条规定私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权)，这样一来，因继承导致的房屋所有权的转移与宅基地使用权不得流转便产生了矛盾。当房屋作为遗产被继承时，其项下的宅基地使用权也应当被一体继承，这既符合法律规定又有利于保护农民的私有财产权，更能够长远保护农民的合法权益。

　　一、宅基地使用权随房屋所有权一并继承具有法律基础。

　　物权法、土地管理法等法律、政策明确禁止城镇居民购置宅基地，但并未禁止对宅基地使用权的继承，相反，深入解读相关规定，往往能够得出支持性的结论。

　　第一，宅基地使用权应当随房屋被继承是房地一体原则的必然要求。房地一体意味着房随地走、地随房走。只有房地一体权利人才能完整地享有房屋的所有权，体现出对所有权的尊重和保护。房屋及其附属设施不是空中楼阁，其建造必然要占用一定的土地，离开了土地，房屋就成了一堆一文不值的瓦砾，所谓“皮之不存毛将焉附”，即是此理，故而，房屋的转移必然导致土地使用权的移转。继承法第三条规定的遗产范围包括了房屋，且没有区分城市或者农村的房屋，亦没有对继承人的身份资格及是否拥有房屋作出限制。房屋可以继承移转，项下的宅基地使用权依据地随房走原则，当然移转至继承人。如果因为继承人是城镇居民或者户口已经迁出或者已经拥有宅基地，法院否定宅基地使用权随房屋继承，那么，继承人继受的将是没有土地使用权的小产权房，将面临着房屋不能翻建、房屋一旦灭失后土地被收回、限期拆除房屋或限期转让等等不利后果，实际上造成对公民私有财产权的限制。只有允许宅基地使用权随房屋不受限制地继承，才能保障继承人对房屋行使完整的占有、使用、受益、处分的所有权权能，确保农民的合法权益。

　　第二，宅基地一户一宅原则在房屋继承中不宜机械适用。宅基地使用权的取得分为原始取得和继受取得，前者指依据法律的直接规定将农民拥有的宅基地所有权转变为宅基地使用权；后者以创设继受取得为常态，创设继受取得以申请为主。土地管理法第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，通观整个条文，无论是“其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，还是“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府批准”以及“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，都是在围绕宅基地的创设继受取得展开规定，从本条的整体规范的角度理解，所谓一户一宅实际上是在规制宅基地的申请行为，其准确理解应当为“一户只能申请一处宅基地”，至于设定继受取得后因法律事实(如继承)的发生的权属变化不应当受此限制。因而根据继承法第三条的规定发生的宅基地使用权的继承属于因法律直接规定发生的权属变更，不能以一户一宅原则机械性地否定宅基地使用权的继承。

　　二、宅基地使用权随房屋所有权一并继承具有社会基础。

　　随着统筹城乡协调发展日益成为各方的高度共识，宅基地使用权的合法继承具有的保护农民的合法财产权益、破除城乡二元体制、构建和谐村居环境的制度功能日益显现，此时，司法应当因势利导，通过裁判积极回应社会需求。

　　第一，承认宅基地使用权的随房屋所有权一并继承能够充分发挥用益物权的价值功能，保护农民合法权益。宅基地使用权性质上属用益物权，从用益物权的本质出发，权利人得独立支配标的物获得收益并得依法行使处分权，其用益的指向就是建造房屋，满足居住权。但我国宅基地制度具有浓厚身份和福利色彩，处分权能受到了严格限制(指单独转让)，财产属性大大削弱。然而，当宅基地上建造房屋之后，宅基地使用权便与房屋所有权紧密结合成为后者须臾不可离之所在。同时，我国社会面临着由农业社会到现代工业社会的转变，农村宅基地承载房屋、保障居住等传统功能逐步萎缩，而财富储存功能、产业空间聚集功能、土地增值等新兴功能不断加强，宅基地使用权的财产属性被极大激活，连同房屋成为农民最重要的财产，具备了在不同主体之间流转的可能性。在当前我国法律和政策均限制农村房屋买卖、抵押、出租的前提下，承认宅基地使用权随房屋一并可以不受限制地被各种身份的继承人继承，可以充分挖掘宅基地使用权本应具备的财产功能，落实农民对自身财产的处分权利，从而对其合法权益实现更为完备的保护。

　　第二，承认宅基地使用权随房屋所有权一并继承有利于构建和谐的农村社会。在传统儒家思想的影响下，我国农村一直有一种“祖屋”情结，尤其在农村，有不少老宅是祖传的房屋，庆典、祭祀也常与其密切相关，它不仅仅是一间房屋，更是凝聚家庭甚至整个家族的纽带，成为一种文化符号和精神象征，汇聚了家庭成员的荣誉感和归属感，对于从农村迁居到城镇抑或是从本村迁到邻村的人而言，老宅更是感情的归宿。所以，无论户口是否迁出，老宅都应该是全体家庭成员共同的精神和物质财富。所以，当被继承人死亡后，所有享受继承权的家庭成员，无论是否是本集体经济组织成员，无论是否符合宅基地申请条件，都有权继承老宅以及其项下的宅基地使用权，这合乎人情，顺应民心，与科学发展观、构建和谐农村的目标不谋而合。

　　第三，承认宅基地使用权随房屋所有权一并继承，有利于破除城乡二元结构，促进城乡一体化发展。其一，建国初期基于各种考虑，人为地将公民分为农业和非农人口进行管理，并依此实行不同的土地使用权制度，直至今天发展成为建设用地使用权和宅基地使用权制度。两种制度的开放程度不同，城市远比农村开放程度高，在城市，居民对其住宅拥有完全的所有权，可以自由地抵押、转让和继承，与其房屋紧密相连的国有土地使用权也按照“地随房走”的原则一并流转；而农村却恰恰相反，宅基地使用权的行使受到颇多限制。这与物权法的物权平等原则以及统筹城乡发展的大背景格格不入。如果承认建有房屋的宅基地使用权能够在不同户籍的主体特别是能够为城镇户口的继承人继承，那么无异于在宅基地使用权的流转领域中，找到了一条既不为现行法律严格禁止，又能实现城乡土地使用权要素连通的路径。其二，据统计，到2020年，我国城镇居民总人数要增长3亿以上，每年将有1500万农民进城成为城市居民。如此庞大的人群实现户籍身份的转换，如果允许他们继承农村老宅的宅基地使用权，则可以进一步化解城乡二元结构的藩篱，实现土地使用权在城乡之间有限度地流转，为下一步农村土地使用权制度改革埋下伏笔。需要强调的是，允许城镇居民或者已有宅基地的村民继承宅基地使用权与允许宅基地使用权的买卖不同，后者情况下，有人认为如果允许农民卖掉唯一房产，会造成居无定所，给社会带来不稳定因素，但是在前者情况下不会产生这样的问题，原房屋的所有人和宅基地使用权人已经作古，再也不可能对社会提出任何索求了，不会引发农村社会的不稳定。

　　农村宅基地和房屋继承制度的完善，应立足于我国当前农村经济和社会现状，也不能脱离农民在土地权利问题上的一般心理习惯和行为模式。因此，现阶段必须在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，逐步推进，分步到位。所以，完善我国农村宅基地使用权制度之路还很长，但随着社会的发展、法治进程的推进以及无数人完善这一制度的不懈努力，农村宅基地使用权制度终将会被赋予最合理的内容，农村宅基地使用权也终将会以真正独立的用益物权角色回归到市场经济的舞台。