仲裁财产保全，是指在申请仲裁前或仲裁过程中，为保障仲裁生效法律文书的顺利执行、保障申请人权益的实现，法院根据当事人的申请，对仲裁案件的当事人处分相关财产予以限制的一种诉讼保障制度。在社会诚信体系尚未完善的环境下，被申请人变卖、转移、隐匿财产或毁损争议标的物等情形时有发生，使得将来作出的裁决不能或难以执行。为此，仲裁与财产保全机制的有效衔接，有利于保证仲裁裁决的顺利执行，也有利于保护仲裁申请人的合法权益，对从源头缓解执行难、维护司法权威有重要作用。

　　一、完善仲裁财产保全机制的必要性和紧迫性

　　随着社会发展进入转型期，社会诚信体系尚未完善，各种矛盾纠纷大量增加，诉争当事人拒不出庭、恶意转移和藏匿财产、拒不履行法律义务的情形屡屡出现，导致诉讼程序送达难、财产查找难等问题日益突出，这类问题在仲裁程序中也同样严重，如何通过及时、高效的财产保全措施推动解决上述问题，显得尤为紧迫。

　　据了解，2017年全国253家仲裁委员会共受理案件239360件，同比增长15%[1]，为人民法院分流了相当数量的民商事案件。具体到仲裁财产保全案件数量，以北京法院为例，呈现逐年上升趋势，2016年314件，2017年338件，2018年已高达578件。同时，仲裁财产保全率低、仲裁机构与法院信息沟通不畅、各法院处理仲裁保全的标准不统一、程序繁琐等不少问题，严重制约着仲裁机制功能的质效，传统的办案模式已难以适应人民群众的司法需求。如何提高仲裁财产保全案件的效率、完善保全程序、统一办案标准，显得尤为急迫，有必要从理论和实务上对之认真研究。

　　日本学者棚濑孝雄指出：“以审判解决纠纷的方式和诉讼外的纠纷解决方式相互之间是紧密联系的。不把诉讼外的纠纷纳入视野而仅仅研究审判，即使对以审判为主要研究对象的法解释学来说，也未必是有成效的方法。如果把视野扩展到社会整体层次上，考察纠纷全体的正确解决，就更有必要将诉讼外的纠纷解决与通过审判的纠纷解决同等地作为研究对象。但是，随着研究视野从狭义的审判制度扩展到纠纷解决的一般过程，研究角度的转换也成为必要。”[2]而仲裁在我国作为多元化纠纷机制的重要环节，在研究财产保全制度的同时，应当一并以仲裁——保全协调机制作为研究对象，以提高仲裁解决商事纠纷的效率，而不宜以法院主导保全的观点禁锢了财产保全机制的作用。

　　如何有效的发挥财产保全机制对于仲裁纠纷解决的推动作用，观点有二：一是立法例规定应当将仲裁程序的保全决定权全部或部分前移至仲裁庭，如《德国民事诉讼法》第1041条规定，当事人无其他约定时，仲裁庭依一方当事人的申请可以命令采取对争议标的所必要的暂时措施或保全措施，但在我国现行立法中尚无法律依据，有待在仲裁法修改时予以论证研究;二是在现行立法下完善仲裁程序及人民法院保全决定权和执行权的衔接机制，以现有模式顺利的推进个案中的仲裁前保全和仲裁中保全程序。“保全仲裁保全程序中的权力配置状况在很大程度上决定着民事保全程序的体系合理性与功能实效性。仲裁保全程序中的权力包括仲裁保全裁定作出权和仲裁保全裁定执行权。其中，后者以强制性的执行措施为核心内容，属于法院的固有权限，具有专属性。”[3]仲裁程序与财产保全机制的良好衔接，一方面将提高仲裁程序自身的效率和纠纷解决的“吸引力”，另一方面将补全保全制度较自身偏重于法院诉讼而较忽视其他纠纷解决方式的问题，将整个社会的民事纠纷解决机制作为整体来研究和对待，从而成为民事诉讼保全机制的自身完善的契机。

　　二、仲裁财产保全的程序和流程

　　一是仲裁财产保全的申请和递交。根据《仲裁法》第28条，仲裁中的财产保全，必须由仲裁当事人提出申请;根据《财产保全规定》第3条，仲裁当事人不能直接向人民法院递交财产保全申请书，而必须通过仲裁机构向人民法院提交申请，仲裁委员会应将当事人的财产保全申请按照民事诉讼法的有关规定提交人民法院;根据《民事诉讼法》第101条，符合条件的还可以在申请仲裁前保全。

　　二是仲裁财产保全的管辖。《执行规定》第11条、《关于实施<仲裁法>通知》对国内仲裁作了明确规定，一般由被申请人住所地和被申请保全的财产所在地基层人民法院作出裁定并执行。属涉外仲裁案件的，依据《民事诉讼法》第272条规定，由被申请人住所地或者财产所在地的中级人民法院作出裁定。

　　根据最高人民法院出台的2018年12月5日起施行的《最高人民法院国际商事法庭程序规则(试行)》和《关于确定首批纳入“一站式”国际商事纠纷多元化解决机制的国际商事仲裁及调解机构的通知》，北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心等五家仲裁机构作为首批纳入最高人民法院“一站式”国际商事纠纷多元化解决机制，该机制是对仲裁保全等制度的一次创新。北仲等机构受理的标的额人民币三亿元以上或其他有重大影响的国际商事纠纷案件，当事人可以在申请仲裁前或者仲裁程序开始后，直接向最高人民法院国际商事法庭申请证据、财产或者行为保全;在仲裁裁决作出后，可以向最高人民法院国际商事法庭申请撤销或者执行仲裁裁决。针对这些特殊的案件，可以直接将相关材料移交最高人民法院，直接作出保全裁决，更加提高了仲裁保全对接的效率，为境内外商事主体提供优质、高效的多元化争议解决服务，服务和保障“一带一路”建设、维护中外当事人合法权益提供了制度的便利。

　　三是仲裁保全裁定的作出和实施。由人民法院对财产保全申请进行审查，并决定是否采取财产保全措施以及采取何种措施。《执行规定》第3条中规定“人民法院在审理民事、行政案件中作出的财产保全和先予执行裁定，由审理案件的审判庭负责执行。”《财产保全规定》第2条，由立案、审判机构作出的裁定，一般应当移送执行机构实施。符合紧急保全的，也可由裁定作出部门直接行使实施权。根据《执行案件立结案意见》第5条，执行财产保全裁定的，案件类型代字为“执保字”。至于仲裁财产保全裁定的作出和实施，相关法律均没有明确规定，参照诉讼保全程序，一般应由立案庭作出裁定，移送执行部门执行。

　　四是当事人的权利救济。首先，仲裁当事人对人民法院财产保全的裁定不服，可以向人民法院申请复议一次，复议期间不停止裁定的执行;其次，财产保全申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因财产保全所遭受的损失，根据《民事诉讼法司法解释》第27条，由采取保全措施的人民法院管辖。

　　三、仲裁财产保全机制存在的问题和困难

　　一是人民法院对仲裁保全申请材料审查标准不一致。《财产保全规定》第1条明确列举了保全申请书应载明的事项，第3条规定了仲裁过程中，当事人申请财产保全的，应当通过仲裁机构向人民法院提交申请书及仲裁案件受理通知书等相关材料。但实践中全国各地人民法院对于当事人具体提交哪些仲裁保全申请材料的要求多有不同，审查标准也不统一，且当事人和仲裁机构也无法通过公开渠道获取各个法院对于提交仲裁保全申请材料的标准，这导致仲裁案件当事人通过仲裁机构向各仲裁保全法院提交材料往往无法一次性满足保全法院的要求，而法院以保全申请材料不符合要求为由直接退回材料、不予立案的情形时有发生，给当事人正常行使仲裁保全权利造成不少障碍，也影响了仲裁保全效率。

　　二是仲裁机构和保全法院如何对接及信息共享缺乏明确规定。《仲裁法》第28条仅规定了仲裁机构收到当事人财产保全申请后提交人民法院，但并没有规定仲裁机构提交的期限。《民事诉讼法》第101条第2款规定人民法院接受申请后，必须在48小时内作出裁定。《财产保全规定》第3条同时规定了人民法院裁定采取保全措施或者裁定驳回申请的，应当将裁定书送达当事人，并通知仲裁机构。但对于仲裁机构和法院之间如何高效对接，法律司法解释并未涉及。实务操作上可能因审查和移送效率问题，无法及时采取保全措施，而对于法院作出的采取保全措施裁定或驳回保全申请的裁定的情况 ，由于缺少具体明确的信息共享机制，仲裁机构也无从全面掌握。

　　三是我国商事仲裁机构没有权力作出财产保全决定。按照现有规定，申请人向有管辖权的法院提交保全申请需要通过仲裁机构向人民法院提交，具体而言，申请人将保全材料先行提交到仲裁机构，仲裁机构认为基本符合《财产保全规定》的形式要求的，再出具公函，将保全申请一并移送有管辖权的人民法院，再由人民法院审查，作出是否保全的裁定。对于情况紧急，被申请人存在转移财产风险的，仲裁机构能否自行决定，也并无例外规定。这种做法增加了中间环节，如上文所述，中间环节和沟通成本的增加将影响财产保全措施的效果。

　　四是仲裁财产保全管辖与裁决执行管辖不一致。根据现有规定，国内仲裁财产保全由被申请人住所地或者被申请人的财产所在地的基层人民法院管辖。而关于仲裁案件的执行，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖，确有必要的，按规定经上级人民法院批准，可以指定基层人民法院管辖。从上述关于管辖的规定可以看出仲裁财产保全管辖与仲裁裁决执行管辖法院很多情况下可能是不一致的，导致保全法院与执行法院分离的现象比较普遍。仲裁机构与法院之间、不同法院之间沟通成本大量增加，例如往返查阅、信息核实，如果出现跨省、市执行，则需要通过上级法院协调，这显然不利于裁决的执行。

　　五是有关仲裁保全的法律、司法解释等规定相对分散。关于仲裁财产保全的相关规定目前散见于《仲裁法》《民事诉讼法》《民事诉讼法司法解释》《执行规定》《财产保全规定》《仲裁裁决执行规定》等法律或司法解释，规定太过分散，影响仲裁财产保全机制的完整性，不利于人们对法规的识别与援引。

　　四、仲裁财产保全机制之完善

　　一是规范仲裁机构保全启动机制。仲裁财产保全作为司法支持商事仲裁工作中的重要体现，是仲裁裁决得以顺利执行的重要保障，是实现“以保全促调解，以保全促审理，以保全护执行”的目标得以实现的重要手段。对仲裁机构而言，应做好以下三方面事项：首先，仲裁机构在当事人通过仲裁机构提交保全申请材料时做好财产保全申请技术性指导，充分提示当事人按照各法院公示的提交仲裁保全申请材料的具体要求准备申请材料，提醒当事人申请保全的条件及可能存在的风险;其次，对于移送仲裁保全申请数量较多的仲裁机构，必要时可尝试委派工作人员专门负责财产保全事项的接收、审查、流转等工作，集约化办理，提高工作效率;最后，仲裁机构应充分重视保全机制对仲裁的重要价值和意义，进一步加强仲裁保全的实务研究。

　　二是畅通仲裁机构和法院之间流转渠道，建立信息共享机制。要解决实践中当事人、仲裁机构与法院各部门存在认识不一、衔接不畅、各自为战等问题，有效降低当事人申请保全成本。首先，各地法院向人民群众公示审理仲裁保全案件的受理条件、具体流程和审查标准，为当事人和仲裁机构提供查询渠道;其次，各仲裁机构可与法院建立定期会商制度，就财产保全工作中的相关事项等进行沟通会商，建立标准统一、流程明确的申请移送和反馈机制;最后，用好信息化手段，积极探索开发保全案件线上流转系统，实现“当天移转、即时裁定、线上反馈”。最大限度缩短流转周期，提高工作效率，达到保全结果线上反馈、保全措施到期自动提醒的效果，实现当事人、仲裁机构、保全法院之间的无缝衔接。

　　三是建立财产保全快速反应机制。首先，要正确认识仲裁财产保全的重要性，与诉讼保全一视同仁，统一立“执保”字案号移送执行部门实施;其次，法院各部门简化流程，提高财产保全效率。立案部门负责申请和担保的审查、裁定的作出，执行部门负责保全实施，由专人负责保全对接事宜，提高法院内部协调沟通效率。北京法院以四中院、一中院为试点创设的“立保同步”机制，以便捷、高效的保全措施，获得了社会各界的一致认同;最后，保持保全工作队伍的专业性、应急性、高效性，提高财产保全实施能力和水平。

　　四是通过规则设置建立较完善的仲裁——保全协调机制。北京仲裁委在前期调研过程中发现部分案件仍存在以下的仲裁机构与法院保全机制沟通不畅的问题：(1)部分地方法院要求仲裁机构出具“裁决书生效证明”;(2)仲裁中财产的成功率低及财产保全裁定执行难;(3)仲裁机构与各地法院之间缺乏常规的信息沟通机制，仲裁机构无法了解到每一份裁决书的后续执行情况，(4)法院要求仲裁机构作出超出仲裁机构职能范围的说明;(5)新的仲裁执行司法解释针对仲裁裁决的补正的规定非常切合实际，但关于仲裁裁决给付内容的沟通协调规则尚未建立。这些协调中出现的问题，因执行法院在不同地方而存在差异，仲裁机构和法院的沟通仍取决于个别的沟通能力和方式，尚未建立制度化的仲裁与人民法院保全、执行的协调机制。

　　2018年7月，最高人民法院出台涉及法院内部衔接的《最高人民法院关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》从法院整体工作的角度对立案、审判、执行工作的有序衔接和高效运行进行了规范，有着重要的指导意义，其中设置专门的条文规定了财产保全的操作规范，大大提高了审判、保全、执行的衔接效率。课题组认为亦有必要出台专门的规范性文件，即仲裁裁决保全、执行协调机制相关的指导文件，该文件能够以确定的规则全面细化执行司法解释中的制度创新，在关于仲裁程序中的保全材料移送及退回机制上、在裁决作出后人民法院要求明确给付内容的信息互通机制上、在仲裁裁决执行情况反馈机制上等，能够通过规范性文件的方式解决实际问题，同时也能方便于推进法院针对仲裁裁决的执行工作。

　　五是完善仲裁财产保全立法工作。针对我国目前的立法现状以及自身存在的问题并结合各省市及域外的先进立法经验，可以在仲裁保全制度上作出一些改革，以更好的发挥作用。首先，明确是否可以赋予仲裁机构一定的财产保全决定权，特别是在特殊紧急情况下，不立即采取保全措施将造成重大损失的情况，可否借鉴一些其他国家的有益经验，从法律的层面允许仲裁机构在仲裁规则中作出规定，赋予仲裁庭结合仲裁案件的需要，就当事人提出的仲裁保全申请自行审查并作出采取保全措施决定的权力(国际商事仲裁中,仲裁庭可以依据有关法律决定采取其认为适当的临时措施有权作出临时措施)。仲裁庭作出采取保全措施的决定的，由有管辖权的法院直接执行。如此，一方面仲裁庭作为最了解仲裁案件争议的情况，更能准确判断是否确有必要作出保全措施，另一方面也可以减少当事人申请仲裁保全在仲裁机构和法院之间的流转成本，减轻法院审查仲裁保全的工作压力，分流法院的部分工作;其次，关于仲裁财产保全管辖与裁决执行管辖不一致问题，各地可由省级统筹、因地制宜，如，北京市法院执行局局长座谈会(第八次会议)纪要《关于仲裁裁决执行与不予执行申请审查若干问题的意见》第1条，明确仲裁财产保全与裁决执行均由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖，有效提高了仲裁保全的效率和管辖问题;第三，关于仲裁财产保全规定相对分散、各地模式不统一的问题。可对相关法律司法解释的规定、各地的经验和做法汇编成册，制作仲裁财产保全案件办理指引乃至制作扩大至整个财产保全工作，并予以公示，供当事人和办案人员使用、识别和援引。

　　注释：

　　[1] 来源于《中国国际商事仲裁年度报告(2017)》。

　　[2] (日)棚濑孝雄著，王亚新译：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社2004年版，第3—4页。

　　[3] 刘家良：“论仲裁保全程序中的诉讼谦抑”，载于《政治与法律》2009年第1期。

　　附：仲裁财产保全法律司法解释汇总

　　《仲裁法》

　　第二十八条：一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因，可能使裁决不能执行或者难以执行的，可以申请财产保全。

　　当事人申请财产保全的，仲裁委员会应当将当事人的申请依照民事诉讼法的有关规定提交人民法院。

　　申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因财产保全所遭受的损失。

　　《民事诉讼法》

　　第一百零一条：利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。

　　人民法院接受申请后，必须在四十八小时内作出裁定;裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。

　　申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的，人民法院应当解除保全。

　　第一百零三条：财产保全采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他方法。人民法院保全财产后，应当立即通知被保全财产的人。

　　财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。

　　最高人民法院《关于实施<中华人民共和国仲裁法>几个问题的通知》中规定：在仲裁过程中，当事人申请财产保全的，一般案件由被申请人住所地或财产所在地基层人民法院裁定：属涉外仲裁案件的，依据《民事诉讼法》第二百七十二条规定，由被申请人住所地或者财产所在地的中级人民法院作出裁定。

　　最高人民法院《关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》

　　第二条：当事人对仲裁机构作出的仲裁裁决或者仲裁调解书申请执行的，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖。

　　符合下列条件的，经上级人民法院批准，中级人民法院可以参照民事诉讼法第三十八条的规定指定基层人民法院管辖：

　　(一)执行标的额符合基层人民法院一审民商事案件级别管辖受理范围;

　　(二)被执行人住所地或者被执行的财产所在地在被指定的基层人民法院辖区内;

　　最高人民法院《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》

　　第一条：当事人、利害关系人申请财产保全，应当向人民法院提交申请书，并提供相关证据材料。

　　申请书应当载明下列事项：

　　(一)申请保全人与被保全人的身份、送达地址、联系方式

　　(二)请求事项和所根据的事实与理由;

　　(三)请求保全数额或者争议标的;

　　(四)明确的被保全财产信息或者具体的被保全财产线索;

　　(五)为财产保全提供担保的财产信息或资信证明，或者不需要提供担保的理由;

　　(六)其他需要载明的事项。

　　法律文书生效后，进入执行程序前，债权人申请财产保全的，应当写明生效法律文书的制作机关、文号和主要内容，并附生效法律文书副本。

　　第二条：人民法院进行财产保全，由立案、审判机构作出裁定，一般应当移送执行机构实施。

　　第三条：仲裁过程中，当事人申请财产保全的，应当通过仲裁机构向人民法院提交申请书及仲裁案件受理通知书等相关材料。人民法院裁定采取保全措施或者裁定驳回申请的，应当将裁定书送达当事人，并通知仲裁机构。

　　最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释