卫生法治面临医药服务资源失衡等挑战

　　中国社科院法学所发布我国首部卫生法治发展报告

　　卫生法治面临医药服务资源失衡等挑战

　　近日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布了我国首部《法治蓝皮书 中国卫生法治发展报告（2021）》（以下简称《发展报告》）。

　　为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务，离不开系统完备、科学规范、全面实施的卫生法治体系。《发展报告》作为首部全面评估中国卫生法治改革与制度建设进展的蓝皮书，从学术界、实务界的角度，对我国卫生法治状况进行了观察、思考并提出建议。

　　卫生法治成效显著 监管制度有待健全

　　近年来，我国卫生法治发展成效显著。

　　2015年12月，全国人大教科文卫委员会召开基本医疗卫生法起草工作机构第一次全体会议暨基本医疗卫生法起草工作启动仪式，医疗卫生基本法的立法工作全面启动。

　　2019年，基本医疗卫生与健康促进法出台，作为中国卫生与健康领域的第一部基础性、综合性法律，其体现了从“以治病为中心”到“以人民健康为中心”的理念转变，为医疗卫生事业的改革与发展提供了法治保障。

　　发展至今，由宪法相关条款、法律法规、规章文件、标准指南等共同组成的卫生法律制度体系已基本形成。近年来，卫生执法监管工作稳步推进，医疗机构管理逐步规范化，“重医疗轻法治”的传统观念得到初步扭转。医疗卫生领域行政审批制度改革加速推进，医疗卫生机构、从业人员、医疗技术、药品等准入制度不断优化。同时，通过法律、行政法规的制定、修改，着力创新监管方式，不断提升公众用药安全，强化药品质量监管，健全药品遴选、采购、处方审核、临床应用等的标准规范。

　　《发展报告》指出，在充分肯定中国卫生法治取得巨大成效的同时，也应认识到，现有卫生法律规范体系还不能满足公共卫生和全面推进健康中国战略的要求，卫生监管制度还有待健全和强化。

　　人口结构发生变化 医药服务资源失衡

　　虽然我国的卫生法治发展取得了很大的进步，但是由于近年来国内国外诸多因素的影响和变化，我国卫生法治发展水平想要进一步提升，还面临四大挑战：

　　一是公民的卫生健康权受到前所未有的重视，儿童、老人等群体的健康需求、医疗需求不断攀升。

　　二是老龄化等人口结构变化提出新挑战。作为全世界人口老龄化速度最快、规模最大的国家，中国老龄人口规模和占比均快速增加。老龄化给全国医疗开支带来显著压力，也给卫生法治提出新的挑战。

　　三是疾病谱发生巨大变化。随着工业化和城镇化的快速推进，群众生活方式、饮食方式和生态环境的变化，中国疾病谱发生巨大变化，恶性肿瘤、脑血管病、心脏病、呼吸系统疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病成为居民死亡和患病的重要类型。与此同时，诸如SARS、禽流感等传染性病毒的风险也一直存在。新冠肺炎疫情的发生，更凸显传染性疫病对经济社会的深刻影响。

　　四是医药服务资源严重失衡。既表现为不同层级之间的失衡，如基层医疗的供给能力和质量均严重不足；也有地区之间的失衡，中西部地区严重不足；还有城乡之间的失衡。总体上，我国面临多重疾病威胁并存、多种健康因素交织的复杂局面，既有发达国家所出现的卫生与健康问题，也有发展中国家存在的卫生与健康问题。

　　融会贯通形成合力 实现全方位大跃升

　　《发展报告》还披露了我国卫生法治存在的五方面工作“不到位”情况，亟须以法治思维和法治方式推进相关工作与改革。

　　首先，卫生法律制度的分散化、碎片化、失衡化凸显。

　　在卫生法律体系当中，卫生法的不同板块内容由卫生健康主管部门、人社部门、民政部门、医疗保障主管部门、应急管理部门、市场监管部门等分别推进展开，其各个部门的理念不甚一致，机制规范也时有冲突，这对卫生法治建设体系化发展、医疗机构医务人员守法、司法机关裁判都带来巨大影响。而且，卫生法治体系中多以部门规章、行政规范性文件以及各类标准、指南形式出现；医疗机构诊疗服务方面的法律较多，但是基本医疗保险、医疗救助、医疗福利等方面的立法较少，体系化建设非常不均衡。

　　其次，规范缺失与修改更新不及时不到位。

　　我国卫生许可、审批等领域相关法律法规，在“放管服”改革背景下的修订更新相对频繁及时，但其他方面的卫生立法则相对滞后。比如，医疗事故处置的法律依据主要是2002年国务院出台的《医疗事故处理条例》和卫生健康主管部门一系列的规章、批复、通知等，其内容与民法典第七编第六章关于“医疗损害责任”的规范，存在很多待协调之处。1990年出台的《学校卫生工作条例》已经实施30多年了，很多规定已经不适应形势的发展。

　　第三，卫生领域法治意识相对薄弱。

　　法治意识是法治建设的关键因素，但应该注意到，总体上我国卫生领域的专业导向过强而法治意识相对滞后，其治理更多依赖部门规章、政策而非法律。卫生健康部门、医疗保障部门等相关部门的个别工作人员甚至主管领导，对卫生法治的重视程度都相对欠缺，医疗卫生体制改革探索与法律制度建设不匹配。

　　第四，执法监管工作不完善不到位。

　　近年来，医疗卫生相关产业快速发展，社会各界对医疗卫生领域相关违法犯罪现象的容忍度不断下降，监管体系和监管能力存在短板问题凸显。在医疗保障领域，虽然医保监管能力已有较大提升，但侵害医保基金和侵犯民众健康权益的现象时有发生。一些城乡居民重复参保、漏保的现象仍未杜绝。骗保现象一度多发，严重扰乱国家医疗保障管理秩序，危害人民群众的切身利益。“看病难”“看病贵”的问题还没有得到根本解决。

　　第五，司法审判示范引领保障功能未充分发挥。

　　医患纠纷数量居高不下，而且在不少地方公立医院成为当地被诉大户。卫生法治领域中民事、行政、刑事问题交织，医疗专业性与法律专业性混杂，司法审判难度较大。

　　基于我国卫生法治面临的诸多问题和挑战，《发展报告》建议，应该以人民为中心，推进卫生法治健全完善。把人民健康置于优先发展的战略地位，为落实健康中国战略与卫生健康事业高质量发展营造良好的法治环境，增进人民群众的获得感和幸福感，还需要法治建设与卫生健康、医疗改革同步部署，融会贯通，形成合力，推动卫生法治从立法、监管、司法、普法等方面实现全方位的大跃升。立改废释相结合，着力构建科学完备的卫生法律制度体系。

　　同时，依托“互联网+”提升卫生服务可及性。通过立法为基层全科医疗服务，依法规范“互联网+医疗”等新模式医疗服务；适时修改现行的法律法规、标准规范等，为“互联网+医疗健康”提供法治规范和标准规范。此外，还要加强与世界卫生组织的合作，更加积极主动地参与全球卫生治理，参与卫生健康领域的国际协议、标准、指南的研究、谈判、制定和执行，提升卫生健康领域的国际法治话语权。